中国企业与政府关系发展路径研究——以中兴通讯为例

樊 帅

（中南财经政法大学，湖北武汉 4 30074)

引 言

20世纪以来，政府干涉企业的深度、范围和方向使得政府和企业的关系问题成为当今讨论的热点之一。如果企业要生存和发展，必须与政府建立有效的互动关系（Seelye,1975;Birdsell,1978;Mandel,2001;Magnusson,2001）。西方学者们很早就认识到政府对企业的重要性，并长期关注于企业与政府间的互动关系。战略管理及社会事项领域内的研究者对企业利用战略塑造政府政策给予了极大的关注（Getz,1993;Hillman,Hitt,1999;Keim,Baysinger,1988; Lord,2000;Mahon,1993;Schuler,1996）。他们通过管制政策研究企业与政府间的互动（Lenmay,1985;Jacobson,Goldstein,1990;Rehbein,Lenway,1994;Schuler,1996）。Brewer(1992),Murtha(1994),Vernon(1971)等学者则强调了政府对跨国公司（MNCs）的重要性。

对于中国这种转型经济国家，政府更积极地干预经济发展并影响企业的经营。中国从计划经济向市场经济的转型有两个特点需要企业家注意：一是各级政府对企业经营环境的影响大大强于西方；二是中国企业通过处理与政府的关系来谋求自身利益的行为比西方社会更为普遍（田志龙等，2003）。一些企业家坦言，他们30%—50%的时间用于处理与政府及利益相关者有关的事项（中国企业家调查系统，2000）。因此，研究中国企业与政府的关系犹为重要。然而，企业与政府的关系程度部分地取决于企业所处的经营阶段（Lenway,1994）。因此，这种研究不是一概式的而因根据企业生命周期的发展呈现出一种阶段式的分析过程。本文以深入访谈的案例研究方法，基于企业资源与能力的积累，从企业角度将中国企业与政府的关系路径分为四个阶段：被动、主动、互动及双赢阶段，这分别对应企业生命周期的四个发展时期。并对每个时期企业与政府的关系特点、模式及影响作进一步的探讨并提出有关命题，最后总结研究结论与启示。

一、中兴通讯案例分析

作为研究问题，政策性影响行为及关系过程可能特别难以通过统计方法来描述，大部分还是由案例研究方法的一些形式来描述 (Brenner,1980;Epstein,1980)。因此，本文通过笔者对中兴通讯相关中高层经理的深度访谈所获的一手资料及查阅关于中兴的二手资料，保证了研究数据的互补性。以中兴案例初步探讨中国企业在发展过程中与政府关系的现象。选择通信行业是因为我国通信业特别是改革开放以来的发展过程中，政府在每次行业转型的重要时刻都起到了关键作用，可以说，通信业的发展是我国其他重要行业发展路程的缩影。而中兴通讯公司正是在改革开放以后成立的，伴随着我国通信业的起步、发展和壮大的整个光辉历程，在这个过程中与政府的关系发展能够代表整个通信企业乃至中国企业的普遍规律。因此，通过对访谈及二手资料的整理，我们将中兴的发展过程按企业生命周期原理分为了四个阶段，分别探讨每个阶段中与政府的关系演变。

（一）中兴通讯的创业期（1984年—1990年）

1、政策背景：优惠政策扶持与创业机遇

改革开放以后，我国通信业的发展进入了一个崭新的时代。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》出台。随后，中国内地涌现了改革开放后第一次创业高潮，中兴便是在这样一个政府政策的支持背景下产生的。

2、企政关系：政策影响企业产生及生存

企业初期以来料加工方式求得生存。在通过加工方式积累了一些资金后，公司内部出现了是用资金还是再投资的意见分歧。此时，中国政府提出优先发展通信业的政策，并实施“以市场换技术”的策略。来自国企的中兴领导人果断的决定顺应这个大政策，将所得资金全部投入到自主研发中，将中兴转为生产我国市场急需的数字程控交换机。同时，适应政府向通信产业投入巨额建设资金，给予建设和经营上特殊优惠的政策，中兴借助经济特区的地理优势，为技术研发提供了资金保障。

（二）中兴通讯的发展期（1991年—1997年）

1、政策背景：体制改革与政策支持

90年代中期，市场政策的支持、技术水平的提高和人才的积累为通信企业的壮大提供了保证。中国经济体制改革政策吸引了许多主体对各种地方企业的一些私有投资。

2、企政关系：企业机制整改以加强与政府的主动沟通能力

1993年，中兴首创“国有民营”的新机制，既保证了中兴与政府的“亲属”关系，又保证了企业的自主灵活性。中兴通过各种方式主动联系相关政府部门，向其提交公司当期的重点产品或创新技术报告并进行宣传活动，如中兴自行研制的500门数字用户程控交换机，小容量数字局用交换机等产品都是通过向技术部门、原邮电部等政府部门的积极宣传和汇报，才得以很快获得技术合格鉴定和入网许可证等审定而投入市场的。随着90年代中国政府为了加快通信事业的发展而进行了超前扩容的政策性投资，中兴还针对即将研发出的创新产品积极向有关部门沟通，争取获得更多的资金政策支持。如中兴的17万线大容量局用数字程控交换机就是在这样的支持下诞生的。

（三）中兴通讯的多元化期（1996年—2003年）

1、政策背景：政府组建更多讨论、制定、修改政策的部门与企业沟通，管制程度降低

90年代中期，通信行业进行了大规模的改制改革，政府管制程度降低，市场竞争加剧。政府开始尝试建立一些与企业直接沟通联系的部门，如信息产业部科技处领导下的电信研究院就是专门用于与企业沟通了解国内、国际电信行业的最新技术信息、企业发展情况等资讯，帮助政府的决策。

2、企政关系：企业组织调整以主动影响政府，逐步形成良性互动关系

1996年，中兴提出了多元化的战略转型。随着产品线的增多，市场的不断扩大，企业与政府的交往越来越频繁，公司在北京设立专职分部负责与各部门保持长期互动的连续关系。将中央政府各部门视为顾客，部门人员负责诸如科技部、发改委、国资委、信息产业部等与企业相关的政府机构的客户关系推进和突破，重大政策信息的搜集、对内发布、预测等工作。随着双方互动沟通的频繁，关系进一步的稳定，企业便有了影响政府决策的资本，中兴产品线的扩展使得许多领域的进入、扩张都需要政府政策的支持，同时由于多元化带来的多方投入使得中兴对新技术新产品的投资必须更为谨慎，了解政府对该投资的态度更为重要。因此，北京分部更多的时候必须针对新投资新市场等重大事项通过参与、提供信息、制造舆论等方式试图影响政府政策的制定，获得更多的支持和优惠。

（四）中兴通讯的国际化期（2004年—至今）

1、政策背景：国际化政策的推动

随着政府“走出去”政策的提出和推动，相关部门在对国内企业国际化道路中起到了不可忽视的促进和支持作用。

2、企政关系：相互协助的双赢局面

2005年开始，中兴全面实施国际化战略。一方面，随着中兴的国际化，诸如外交部、商业部等涉及到出口、驻外使馆、出访等事项的部门也必须纳入联系范围之内。另一方面，中兴还必须依靠本国政府的支持与推动加强与海外政府的联系和沟通，中兴的做法包括：（1）海外突出，即以在当地国市场较突出的经营业绩来获得中国政府的关注和推荐进一步打开该市场；（2）本国突出，即通过在通讯行业的突出行为，成为公认的行业代表企业，受到中国政府的推荐；（3）随访，即利用与中国政府的良好关系积极争取随国家领导访问，以打开海外市场；（4）国家战略，即争取获得中国政府的对外战略，如能源战略、结盟战略及对外援助项目的支持等。同时，在国际化中，中兴时刻将国家形象放在首位，以让更多的客户了解中国，了解中国通讯企业为己任，宣传国家品牌。而中兴在海外的突出成绩也吸引了更多跨国企业来华投资、合作。

三、中国企业与政府关系的发展路径

对中兴案例进行了初步探索后，我们利用相关理论研究对这些案例现象进行深入的解释和分析，以总结出中国企业与政府关系的阶段性规律。我们以企业能力及政策影响力在企业生命周期过程中的效力，从企业角度出发把企业与政府关系路径分为四个阶段：

（一）被动阶段

创业期的企业主要面临生存危机，获得最初资金和进入市场是企业面临的主要问题(Dodge,Robbins,1992;Kazanjian,1988)。因此，政府的资金优惠、行业法规、市场准入等政策对创业期各方面能力都较弱的企业的影响力是最大的。因此，该阶段的企业被动的接受并适应政府政策，依靠政府的优惠或扶持政策来获得竞争优势。没有过多的参与企业与政府建立关系的活动中。

命题1a：被动阶段，政府对企业经营的影响大，企业对政府依赖性强。

同时，由中兴案例我们可以看到，在这个过程中来自企业内部特别是领导人的决策也为企业的生存起到了决定影响。

命题1b：被动阶段，企业领导人能力能主动推动企业更好的适应（利用）政府政策。

（二）企业主动阶段

企业进入快速成长期后，企业自身拥有的资源不断增加，吸收资源的能力以及应对外界环境的能力也不断增强。如何巩固已有的根据地、蓄势扩展势力范围以寻求更大的发展是企业面临的主要问题（Jawahar,Mclaughlin,2001）。Yoffie(1988)认为，对于政府政策和管制的敏感和关心,使企业在适应它们所带来的影响的同时，不断激发自身对政府政策施加影响的动力。因此，在经历了被动阶段后，企业为了寻求更大的发展空间和竞争优势，逐渐通过自身所积累的资源与能力去化解政策的影响力，并开始尝试针对个别政策事项去主动的联系政府，影响政府政策，以创造出有利于经营的各种条件。

Hillman,Hitt(1999)将企业与政府的交往方式分为“交易型”（transactional）及“关系型”（relational）。前者更具时效性，针对的是一段时间内对企业经营影响较大的具体事项。后者则强调一种长期的，通过各种事项生成的稳定合作关系。Luo(2001)对中国企业与政府关系的实证研究为这两种方法提供了中国数据的支持。影响企业方式选择的因素有很多，其中一项是企业的资源与能力（Brown,2001），当企业的资源与能力还不足以对所有事项（政策）都给予关注时，企业必须针对特别影响经营的某些事项（政策）给予重点投入，利用相关资源主动构建与政府关系，主要是采取信息战略，即通过为政策制定者提供关于政策或政策偏好的信息及涉及不同事项产出的成本及利益的信息，以寻求影响政府政策(Aplin,Hegarty,1980)。因此这一时期企业主要是通过交易型方式来主动构建与政府的关系。这可以解释中兴在当时针对公司的重点产品的宣传、介绍及仅针对重大影响事项行为的现象。

命题2：企业主动阶段，随着企业能力的增强，企业通过交易型行为方式主动构建与政府关系。

（三）互动阶段

多元化期的企业进入了稳定成长的阶段。高层经理作重要决策时不仅要考虑诸如顾客、竞争者等因素，还包括不同政府主体的重要作用（Mingfang Li,2005）。他们认为关注政府事项是其工作的重要部分（Stieglitz,1985），既是为了抵御管制的干扰，也是获得企业优势的一种途径。此时企业所积累的资源与能力已经足够支撑企业主动的预测、影响政府政策，甚至参与政策的决策过程。Harris（1989）将其称为“企业管理的政治化”过程。如中兴在组织内部建立起了北京分部专职负责与政府的互动关系，经常与政府沟通、联系。从根本上说，这是一种企业规避政治环境不确定性风险的战略。政府也无法忽视这类企业的存在，同样建立了与企业沟通的机构，企业与政府间建立了互访、沟通频繁的长期互动关系。

影响企业选择方式的另一个重要因素是企业产品多样化的程度（相关的或非相关的）（Hillman,Hitt,1999）。相关产品多样化的企业仅仅关注有限的行业领域(Hoskisson,Hitt,1990)。Hillman（1999）认为，在有限的政策领域内的企业比之非相关多样化企业，能够集中精力于相关事项及管制，而后者必须关注不同的政策领域（与多业务单位及产品市场相对应）。因此，高度相关多样化企业更可能采取一种关系型方法来实施行为，试图发展专业政策知识，在其利益领域内与关键政策制定者建立关系。而非相关多样化企业没有能力在所有利益的政策领域建立如此长期的关系，或在所有不同的政策及业务领域投资专业知识，因此更可能采取交易型方法实施行为。Salorio（1993）认为，企业构建与政府关系的行为可以被视为战略性的。企业可以利用它们来影响政府政策以获得大量战略性结果：支持其经济地位、阻碍其国内及海外竞争者的发展和竞争能力、行使在政府事务中发表意见的权利等 (Keim,Zeithaml,1986;Wood,1986)。因此，在互动阶段，企业将构建并维系与政府互动关系的行为上升为公司战略的高度，与公司市场战略、组织战略一样规划、实施。主要战略包括：直接参与战略、代言人战略、经营活动政治关联战略、宣传战略等（高勇强，2003）。

命题3a：企业根据多元化程度以关系或交易型行为方式构建并维系与政府的互动关系。

命题3b：互动期的企业与政府就沟通建立的专职机构为关系型行为方式提供组织保证。

命题3c：互动期的企业针对影响多元化经营的重大事项更倾向于采取交易型行为方式影响政策。

4、双赢阶段

在企业进入不断变化的国际环境时，初期通常难以应对纷繁复杂的国际市场，这时本国政府的作用就突显出来。在企业国际化中，一个重要的事项就是跨国企业与母国政府的双赢关系（Moon,2000）。由于企业海外经营地政府的一些保护政策会给跨国企业的战略及经营带来诸多限制，因此，企业必须通过其所具备的各种能力影响政府，提高议价地位（Kim,1988）。在这些影响能力中，关键之一就是企业如何通过母国政府力量来影响海外政府，这就要求企业不仅要与母国政府形成互动关系，还必须以一种长期双赢的关系来获得政府支持（Moon,2000）。企业影响政府的能力也取决于企业能给政策制定者带来什么（Bonardi,2001）。一个大型企业在进入国际市场后，代表的已经不仅仅是企业形象，而是整个国家的行业形象，同时，企业的海外经营业绩也极大的影响着各级政府的税收和政绩。因此，在双赢阶段，企业不仅能够借助母国政府力量增强与海外政府议价的能力，尽快打入当地市场，克服规则、制度、文化等的差异，同时母国政府也能够通过企业的国际化实现国家品牌、行业形象、外资及税收等利益。

Luo(2001)发现在中国，企业政治行为与企业可信度之间存在着正相关关系，这是由高层管理者与政府官员之间形成的长期个人关系所显示的。在这个阶段，企业采取关系型方式来维系这种双赢关系，并将企业的经营战略与政府关系战略整合，并时刻与国家政策、形象相连的国家战略。

命题4：双赢阶段，企业以关系型行为方式维系与母国政府的双赢关系。

根据以上论述，我们将企业与政府互动关系各阶段属性列于表1：

（资料来源：根据案例及相关文献整理得出）

四、研究结论与建议

（一）研究结论

在市场经济条件下，企业和政府不可避免的相互依赖。政府总是依赖企业以实现充分就业和经济增长等基本经济目标和相关的经济战略。而站在企业的角度，政府则直接影响其盈利能力。因为政府的政策和管制对于不同的企业呈现出不均衡的影响，所以企业在公共政策制定过程中，总会通过各种努力来影响政府立法和管制，使得政策对于企业自身有利，从而建立竞争优势。企业与政府的相互依赖导致了互动关系的产生。然而，企业间的差别为企业建立超越对手的竞争优势提供了机会。政治环境不确定性给企业带来的影响程度大部分依赖于企业对自身的内部结构和运行过程的调整能力和适应并影响管制的能力。在中国转型经济的大背景下，政府与企业间的相互联系、相互影响的互动关系更需要管理者的高度重视和谨慎处理，才能在激烈的竞争市场上掌握独有的竞争优势和能力。

（二）研究建议

本文是利用中兴访谈的案例研究及文献解释及对中国企业与政府关系路径及阶段中相关问题所作的定性研究，对我国企业与政府关系的阶段性研究有一定的借鉴意义。随着研究的深入，还有很多细节问题需要进一步解决。首先，本文提出的命题是基于定性研究方法，未来的研究可通过问卷调查等形式以定量方法对这些命题进行验证或修改。其次，本文仅仅是基于企业能力及政策影响力两个变量对企业与政府关系的效力来划分阶段，未来的研究应寻找更多可能的影响变量对阶段性关系做出更为复杂的划分。最后，本文初步总结了企业在每个阶段应对政府关系应采取的方式及战略，未来的研究应就这一部分提出更为细化的战略战术，并对每种战略的效力进行评估。

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