孟加拉国可持续洪水管理框架

［孟加拉国］ R.德伯纳斯等

孟加拉国的城市和城镇中心多位于主要河流的洪泛区，是世界上最易引发洪水的国家之一。在过去的20世纪下半叶，至少发生过8个极端洪水事件，影响到该国一半的国土面积。每年该国大约2.6万km2(大约18%)的面积被淹没，至少造成5000人死亡。在该国历史上，特别是在1966年、1987年、1988年和1998年，洪水破坏性极强。为此，开发一种将工程和非工程措施相结合的可持续洪水管理框架，不但不会对环境产生不利影响，且能有效地进行洪水管理。该框架包含长期可持续洪水管理解决方案，有助于决策制定和实施政府洪水管理倡议。

1 概况

孟加拉国位于南亚，是一个低地国家，沿孟加拉湾北部的滨海拥有长710km的海岸线，沿线主要是沼泽丛林。由恒河、雅鲁藏布江和梅克纳(Meghna)河及其支流汇流形成孟加拉国平原三角洲。

(1)地貌。该国领土可分为3种区域:洪泛区平原、梯田和丘陵。每个区域都有各自不同的特点。其中，由各种河流形成的洪泛区平原最为重要，对该国的农业和文化起重要作用。大多数肥沃的土地都属于这一自然地理区域，国家文化受这种地形的影响较大。

(2)气候。由于横跨北回归线，孟加拉国具有典型的热带气候，从10月～次年3月是温和的冬天，3～6月是湿热的夏季。6～10月则是温暖而潮湿的雨季，为该国提供了主要的降雨量。

该国气候受到印度季风的影响。平均降水量为2200～2500 mm，总的变化范围为1200～6500 mm。约80%的降水量集中在6～9月的雨季。除干燥的季节外，平均气温约为30℃。

(3)河流系统。河流影响着该国地形和居民生活，且一般都向南流。共有230条河流，其中有57条为跨界河流。在几乎所有的共享水路中，孟加拉国是处于最下游沿岸的国家。恒河、雅鲁藏布江和梅克纳河三大河流系统拥有总流域面积约170万km2。在巨大的流域面积中，只有7%位于孟加拉国。

众多的河流形成五大主要河网:①贾木纳河－雅鲁藏布江水系(292km);②帕德玛－恒河水系(258km);③祖尔马－梅克纳河水系(145km);④航道、支流、河口(3个以上);⑤与上述四大无关的河流系统(420km)。

2 洪水类型

孟加拉国基本经历了以下4种类型的洪水:

(1)暴洪。特点是水位急速上升和下降。

(2)雨洪。被视为正常洪水，多发于该国西南部恒河三角洲，这是由于恒河干流高地来水减少导致大部分的自然排水系统出现退化现象。

(3)河流洪水。在该国最为常见。通常是河流洪水的代名词，在雨季河流两岸25% ～30%的面积被淹没。

(4)气旋风暴潮洪水。主要分布在孟加拉国的沿海地区;沿孟加拉湾南部的海岸线延伸约800km。

受这4种类型洪水影响的地区有拉杰沙希、库尔、达卡和锡尔赫特等。

早在19世纪，孟加拉国就有6次重大洪水被载入史册，分别发生在1842年、1858年、1871年、1875年、1885年和1892年。20世纪有18场重大洪水发生。其中1987年、1988年和1998年的3场具有灾难性影响。更近的洪水发生在2004年和2010年。1987年的洪水发生在7、8月份，影响面积达5.7万km2(约占整个国家面积的40%)，评估重现期是30～70 a一遇的洪水。另一灾难性的洪水事件发生在1988年的8、9月份。淹没面积达8.2万km2(约占国土面积的60%)，评估重现期为50～100 a一遇。在1998年，超过75%面积受到洪水影响。考虑到洪水的影响范围，与1988年的灾难性洪水较为相似。2004年的洪水与1988年和1998年的洪水事件相似，因为这些洪水事件都使得2/3的国土面积处于淹没之中。

3 洪水成因

据报道，许多客观和人为因素加剧了洪水造成的不利影响。

(1)洪水产生的客观因素如下:①国家大部分地区是由巨大的洪泛平原和三角洲组成;②喜马拉雅山的融雪发生在春末和夏季;③70%的国土面积海拔高出海平面不到1m;④湖泊和河流占国家面积的10%;⑤孟加拉国有强烈的季风降雨，尤其是海拔较高地区;⑥热带风暴带来了大雨和沿海洪水;⑦降雨强度大、持续时间长的大降雨会导致3条河流的洪峰流量在同一时间发生;⑧在春季，喜马拉雅山的融雪进一步增大了洪水风险。

(2)洪水产生的人为因素可归纳如下:①尼泊尔和喜马拉雅山的森林砍伐增大了径流，并加重了泥沙沉积和下游洪水;②洪泛平原的城市化增大了洪水的大小和频率;③全球变暖导致海平面上升，增加了融雪和地区的降雨;④认为印度大坝的建设加剧了孟加拉国的淤积问题;⑤由于维护不良，堤防在高洪峰时出现渗漏和崩塌;⑥孟加拉国不断增加的人口导致许多新开挖井的下沉，并导致地下水位和地面下降，使得洪水更易于发生。

4 可持续洪水管理

洪水管理是评估洪水产生的风险并据此采取合理管理措施的过程。这些措施包括洪水防治建设、洪水预警系统、湿地生态系统和减少洪水淹没区发展的政策。

可持续洪水管理(SFM)指流域层面上的规划并考虑采取更为广泛的措施以减少洪水风险。自然土地利用管理技术，如治理洪泛平原和恢复湿地都是可持续洪水管理重要组成部分。

SFM包含一系列旨在降低洪水风险和最大程度减少相关经济、环境与社会损失的措施，包括工程与非工程措施，如自然洪水管理、必要的工程措施、洪水风险图绘制、洪水预警、预案、教育和应急措施。风险管理涉及一系列措施，可分为以下4类:①预防(灾难前期);②准备(灾难前期);③响应(灾难后期);④修复(灾难后期)。

为实现洪水管理的可持续性，必须平衡复杂且相互影响的人类、社会、经济和环境层面的风险。回顾历史，洪水管理还未达到这一层次，更多集中在经济和人类生命安全方面，并已导致严重后果，增加了生命、财产、基础设施和发展的损失。

5 管理实践

20世纪60年代末，洪水管理策略不断发生变化，可分为以下3个发展阶段。

(1)第一阶段(1960～1978年)。在1954年和1955年的两次连续灾难性洪水发生后，联合国任命克鲁格(krugg)率团队调查孟加拉国的洪水问题，并提出相应的补救措施。在1956年，该团队完成报告并提交给当时的巴基斯坦政府。

(2)第二阶段(1978～1996年)。1982年政府主动制定了国家水规划(NWP)来调查用水各个方面以及水部门不同利益相关者的需求和利益。该政策于1986年完成，但是由于计划中的缺陷未能获得政府批准。1987年和1988年发生灾难性洪水之后，迫切需要制定国家水资源与洪水管理策略。从1990～1996年，所有国际发展合作伙伴都支持洪水行动计划(FAP)项目，来制定该策略。FAP是一个研究项目，由26部分组成。在FAP的基础上，1996年政府制定了孟加拉国洪水与水资源管理策略(BWFMS)。该策略为水资源发展和管理提供了政策指引，且规定在今后所有的水开发项目中，规划过程都必须强制实施公众参与、环境影响评价(EIA)以及多指标分析。

(3)第三阶段(1996～2000年后)。在FAP研究末期，政府意识到所有涉及水资源开发和利用的问题都未按照水资源综合管理(IWRM)方法来解决。故政府于1998年开始制定国家水管理计划(NWMP)。为指导NWMP，1999年政府制定国家水政策(NWPo)。NWMP于2001年完成，对今后25 a进行了规划。

孟加拉国政府引入NWPo用以指导水务部门的水事活动。此外，政府已制定了NWMP，用以考虑水资源的长期需求、管理和使用。NWMP包括由水引起的灾难管理，如洪水、侵蚀、干旱等。此外，政府还制定了灾害综合管理计划(CDMP)。

大约53个中央政府机构和13个部委参与到洪水与水资源管理中。在洪水管理中涉及到的主要国家机构有孟加拉国水资源开发委员会(BWDB)。除此之外，在洪水管理的不同阶段，也有许多组织参与其中。包括:①水资源规划组织，水资源管理宏观规划;②孟加拉国水资源开发委员会，洪水管理项目的可行性研究、实施、运行与维护、洪水预报和预警系统的实时数据收集，洪水信息在国家和地区层面的传播;③联合水利委员会，对于跨界河流的数据和信息交流上进行协商;④孟加拉国气象部门(BMD)，长、中和短期天气预报和传播;⑤地方政府工程部，小规模FCD项目的实施;⑥灾难管理局(DMB)，在社区层面发布包括洪水信息在内的所有自然灾难信息，建立洪水防备意识;⑦救济委员会，在洪灾区实施救济和恢复工作;⑧地方政府机构(LGI)，小规模洪水管理项目的实施、洪水信息传播、灾民救济和家园恢复;⑨非政府组织(NGO)，洪水管理宣传、灾民救济和家园恢复。

6 当前管理实践的影响

通过对上述方案的描述清晰可见，与洪水管理有关的倡议均为立水控制工程来减少自然灾害的风险。参与式规划也被纳入其中，但主要的战略集中在工程选择上。这种选择有一定益处，但采取圩田的方式随后会产生不利影响。

在某些情况下，沿河岸两边建设高堤抬高了河床高程并阻塞排水。在沿海地区，尽管圩田能够防止盐水入侵，但同时会限制进潮量，导致潮汐河流的沉积，阻止重力排水。此外，作物多样化被单一的谷类作物所取代，会对农业产生重大影响。工程措施还会对水生生物产生较大影响，特别是开放水域的生物。鱼类资源已在快速减少，通过大量修建防洪工程会打破自然洪水过程，这种方式会导致严重后果，如抬高临近地区的洪水位。

如果采取以非工程措施为主，并与工程措施相结合的方案，就可避免此类情况发生。引进非工程措施，特别是将洪水预、警报系统作为第二策略始于20世纪70年代初期，能够提高洪水防范能力，以减轻洪灾损失。这项措施的重要性在1987、1988、1998年的洪水发生之后得到了认同。在不久的将来，生物多样性、河道减少的问题都将会给该国带来重大挑战。因此，发展可持续管理系统需要进行有效地管理，并将其对环境的不利影响降至最小化。

7 实施可持续洪水管理的方法

SFM的自然组成成分被称为自然洪水管理(NFM)，并可通过以下洪水风险管理措施来实现:

(1)以全流域为基础的战略性决策;

(2)保护和合理利用河漫滩和湿地等自然生态系统及栖息地;

(3)推广非工程技术。

NFM是SFM不可分割的一部分。非工程措施旨在留住水。天然洪泛区和海岸允许洪水发生，多余水分被湿草地、泥炭地、沼泽、盐沼等湿地栖息地吸收后，慢慢回流到河中。这些方法都具有良好的成本效益，可实现多目标，包括保持生物多样性、实现WFD的目标和宗旨等，均可产生社会、经济和环境多重效益。此外，在NFM中还使用了其他技术，包括:①山坡造林;②在沟渠中种植茂密植被;③阻塞人工水渠;④修复湿地功能;⑤恢复河道蜿蜒度;⑥控制过度侵蚀;⑦处理河道中粗木质残体。

8 可持续洪水管理框架

进行SFM需要将工程措施和非工程措施相结合。为此，有必要进行综合规划，以减轻有效决策以及确定工程/非工程措施优先次序的难度。在多数情况下，采取工程措施都会对自然进行干预，最终会对环境产生影响。因此，应将重保护而非干预的非工程措施作为优先考虑的方案，尽可能地限制工程措施。从措施性质角度看，通常非工程措施可持续性也更强。

在SFM过程中，作为一种预防性措施，非工程措施被孟加拉国列入考虑范围内，主要包括:

(1)参与式土地利用规划和分区。基本规划需要社区的参与，从而有效地界定土地利用和划定发展的安全区。

(2)多目标规划。基本规划不能仅针对洪水管理目标，还应考虑对农业、鱼类、生态环境、航运、工业、公共健康和水灾害减灾等方面的影响。

(3)维护生态系统。维护指标应包含在水控制工程或决策中，以便使依靠生态资源的生物受益。同时使洪水影响最小化应考虑对湿地、水库和沼泽地区进行保护。

(4)最大限度地减少径流区。尽可能减少不透水地面的面积，使雨水径流最小化，这样进入河道的水量才能减少，从而降低洪水的发生。

(5)环境保护意识。鼓励通过社区教育和培训宣传、提高保护意识。

(6)政策框架(国际或国家层面)。对孟加拉国来说，迫切需要建立国际水资源管理政策，因为产生洪水的根本原因是跨界河流的洪水泛滥。

(7)河道疏浚。泥沙淤积会抬高河床。疏浚、挖掘和二次挖掘对于保持河流的过水能力十分必要。

(8)植树造林。森林面积的减少会增加河岸侵蚀，加快滑坡速率。恢复森林覆盖面和再造林不仅对洪水管理，还对龙卷风、海啸等其他自然灾害具有重要意义。

(9)绘制洪水风险图。划分洪水脆弱区，即严重、中等、低脆弱3个等级，这些都是决策基础。

在非工程措施的基础上，可以就实施何种工程措施做出决策，以实现可持续发展。工程措施包括洪水防御设施建设、河岸护坡工程实施，以及在防御阶段安全台的建设。通过工程措施可最大限度地降低洪水发生的频率和严重程度。

在准备阶段，需要对洪水及其后果、洪水安全意识建立、预报和预警系统以及有组织的疏散方法进行持续教育。洪水发生时，需要来自不同机构和社区的应急响应和志愿服务。灾后重建、就业机会创造以及建筑物的修复、改造需要尽快进行组织实施，以减少洪水造成的经济损失。

SFM流程图如图1所示。

图1 可持续洪水管理框架

9 结语

SFM为在气候变化条件下进行防洪减灾提供了可持续的解决方案。孟加拉国的许多城市、城镇中心和居民点都位于河流洪泛区，极易受到洪水威胁。利用非工程措施可减少建设更高防洪墙来保护脆弱社区的需要。当然工程措施也是必要的，但只有当非工程措施对减少洪水风险的作用已发挥到最大时，才能考虑采取工程防御措施。