非营利组织会计监管问题研究

刘 佳

一、非营利组织会计监管的含义

非营利组织是政府体系之外，具有公共服务宗旨或促进社会福利发展，不以营利为目的，不分配盈余，享受免税优待，依法成立的组织。在我国，非营利组织主要有两大类：一类是群众团体组织，如各类团体、协会等，数量多、分布广、社会影响大；另一类是带公益性质的事业组织，包括各类学校、医院、图书馆、文艺体育机构等。随着我国社会主义市场化改革的不断深入和发展，非营利组织已经逐渐成为除政府、企业外，现代社会不可分割的组成部分，在我国经济社会生活各方面发挥着重要作用。

二、我国目前非营利组织会计监管存在的问题

（一）内部监管薄弱

1.内部会计控制制度缺失。非营利组织的经营管理者虽不拥有企业的全部资产却对资产进行着管理。他们的利益可能会与投资者的利益不一致，并发生冲突。若出资者不能对内部人员的行为实施有效的控制，他们就可能利用对资产的控制权通过造假牟取私利。如果经营管理者缺少必要的财务管理知识，并对非营利组织财务管理缺少必要的关注，组织内部对财务部门和财务人员的监管就会松懈，甚至不加管理或不从制度上予以控制，从而导致监管失控。

2.部分会计监管人员素质较差。一是他们的人身依附关系限制了他们进行会计监管。由于他们的经济关系受制于本单位，在很大程度上他们的言行必须得看单位负责人的“脸色”行事，必须根据单位负责人的“意志”行事。二是部分会计监管人员的业务素质水平较低。有些民间非营利组织因工作人员较少，会计人员往往身兼数职，很难专心会计工作，有些甚至没有“会计从业资格证书”，也没有进行有效的上岗培训和继续教育，缺乏基本的会计知识。对一些较为复杂的业务、新出现的业务不能按照会计法规、准则进行正确处理，使得会计信息不能得以正确反映。三是内部会计监管人员的职业道德素质较低。一些会计监管人员不讲职业道德，不讲法制，公然为了自己的私利、少数人的利益做假。

（二）政府监管分散、不到位

目前我国对非营利组织的会计监管主要是政府各个部门，包括财政、税务、审计、金融等多个部门。这些部门有权利依法监督非营利组织的财务状况，其会计凭证、账簿、对外财务会计报告等会计资料是否真实、完整，会计核算是否符合《会计法》、《非营利组织会计制度》的要求，会计人员是否具备从业资格。但这种多部门的监管，往往会出现“权力真空”现象，有时大家都管，有时大家都不管，没有形成监管合力，反而会造成监管混乱的结局，导致会计监管效率低下。此外，我国政府的各会计监管部门在制定措施时更多的是考虑自身的利益，缺乏全局观念，从而造成会计监管措施的短期性倾向，以致于部分违规操作者产生侥幸心理，造成非营利组织的会计信息失真。

（三）缺乏有效的社会监管

1.会计监管配套的法规不完善。我国的会计监管模式主要分为行业自律、政府主导以及政府监管与行业自律相结合三种模式，现行的模式主要以政府监管为主。我国政府虽然已经初步建立了以《会计法》为主体，相关的法规、规章等规范性文件为补充的全方位、多层次的会计监管法规体系，并颁布了《非营利组织会计制度》，但在实施监管的过程中，我国现行的会计法规体系依然存在许多不足，会计监管配套的法律法规不完善，会计法规之间的协调也存在问题。

2.我国社会监管经验不足，出资者和社会公众的关注度不够。我国非营利组织历史悠久，但对其会计法规体系建立较晚。而非营利组织的出资者（或投资者），既不享有组织的经营管理权，也不享有财产收益权和归属权。其出资的目的不是为了寻求经济利益上的回报，也不是为了完成其管理和公共服务的职能，更不因为出资而拥有非营利组织的所有权。非营利组织的收支结余也不能向出资者分配，一旦进行清算，其清算后的剩余财产按规定应继续用于社会公益事业。

三、加强与完善我国非营利组织会计监管的对策

（一）建立健全内部会计控制体系，并保证其运行有效

首先，建立健全非营利组织的财务管理制度，加强财务控制。其次，建立健全业务授权控制制度。经过授权，明确规定涉及财务及相关工作授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级经办人员必须在授权范围内行使职权和承担责任。第三，要在内部会计控制制度建设上下功夫。条件允许的情况下，应设立内部审计，特别是管理者应主动邀请政府审计部门或中介部门的审计力量介入，并将此作为一项长效机制运行。

（二）加强内部管理，提高人员综合素质

非营利组织应该加强内部管理，加强对组织内的管理人员及财务人员的相关知识培训，特别是注重对“一把手”的财经法规知识培训及高级财会人员职业道德、业务能力的提升。会计人员能在多大程度上诚实工作，依法履行职责也取决于法律对高层管理人员的约束。而会计人员具有较高的职业道德素质及扎实的理论功底，又能确保会计信息的真实性、准确性、完整性，避免了虚假的会计信息出现及违法违纪现象的发生。一是对单位高管应进行《会计法》等有关财政法规和财务制度的培训；二是改革和完善会计从业资质和技术职称的相关培训管理制度。

（三）进一步完善政府监管的体制和运行机制

理清非营利组织会计监管思路，明确监管主体之间的权责范围，解决各监管部门权责不清，职能重叠交错的问题，突出财政部门的主导地位。成立以财政部门作监管主体，审计、税务、人行等相关部门分工协作的监管体系，各部门之间密切配合，通过定期抽查或联合互查的方式，检查非营利组织是否依法建账，会计凭证、账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整，会计核算是否符合《非营利组织会计制度》的要求，会计人员是否具备从业资格。各部门出具的实施监管的检查结论对其他部门均有效，这样既可以避免重复监管，又可以防止单一部门监管弊端的发生，还可以保证在各个部门形成监管合力，促进会计监管步入规范化、经常化、合理化轨道。

（四）健全非营利组织监管法规体系

强化会计监管，必须以完备、健全的会计监管制度为基础，主要包括两方面的内容：一是规范和完善制约会计活动的法规制度；二是健全会计监管自身的法律体系。要建立符合我国具体情况的非营利组织会计监管法律体系，就要从法律的角度，明确会计监管的地位、作用、职责、任务等，强化会计监管检查手段，规范会计监管工作的方法、工作程序，做到有法可依。

（五）大力推行注册会计师制度，建立健全以注册会计师制度为核心的社会的监管体系

引入社会审计监督机制，对于发现和纠正当前非营利组织的各种不规范会计行为，保证其会计报表的真实透明具有重要的作用。而注册会计师作为维护经济秩序、公正鉴证财务报告的“经济警察”，是实现非营利组织会计监管，提高会计信息质量的重要社会力量。对于注册会计师队伍，一方面需要通过各种培训提高注册会计师队伍的业务素质、政策水平，建立一支职业道德好、业务素质强、社会信誉高的注册会计师职业大军。另一方面要加强注册会计师审计的法律责任研究，明确注册会计师审计对会计审查结论应承担的法律责任。另外，还需要通过法律手段严厉打击那些违反职业道德、与非营利组织勾结在一起提供虚假报告的注册会计师和会计师事务所，保证这个行业的公正性，从而规范社会审计监督。

随着非营利组织在我国经济生活中的作用日益明显，对其会计监管的重视也日益提高，但有效的会计监管是一项复杂的系统工程，必须从各个方面进行统一协调、综合平衡。只有这样，才能使其会计监管行之有效，更好地为我国非营利组织的发展做出贡献。