新能源汽车扶持政策如何落实

康楠

按照《国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》（以下简称《规划》），到2015年，纯电动汽车和插电式动力汽车累计产销量力争达到50万辆；到2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆、累计产销量超过500万辆。而据工信部副部长苏波介绍，目前国内运行的纯电动车只有4000多辆。2015年实现50万辆的目标，任务十分艰巨。

今年下半年，新能源汽车产业相关扶持政策扎堆发布。9月17日，国家财政部发布《关于扩大混合动力城市公交客车示范推广范围有关工作的通知》。10月18日，工信部网站上公布了《关于组织开展新能源汽车产业技术创新工程的通知》（以下简称《通知》），为进一步提高新能源汽车产业技术创新能力，加快产业化进程，财政部、工信部、科技部将联合组织实施新能源汽车产业技术创新工程。

在新能源汽车发展初期，如何制定和落实新能源汽车发展的扶持政策，是新能源汽车产业发展的关键。

研发补贴如何分配

技术瓶颈是我国新能源汽车产业发展所面临的难题之一，现阶段，对新能源汽车的研发阶段的扶持至关重要。“从这个文件（《通知》）来讲，它主要支持企业开展技术创新工作，落脚点主要还是在研发方面。”中国汽车技术研究中心汽车产业发展研究所政策法规研究部部长蔡国钦向记者表示。

创新工程无疑将对新能源汽车技术创新起到促进作用，但是，目前我国对新能源汽车前期研发阶段的扶持政策依旧存在进一步完善的空间。补贴给哪些企业，补贴在哪些内容，补贴的原则和方式是什么，都有待商榷。

“对研发进行补贴应遵循的重要原则就是不破坏市场的公平竞争环境。”国务院发展研究中心市场经济研究所市场流通室主任王青强调，“在企业得到的利益小于社会得到的效益的情况下，而研发的成本和风险却是由企业所承担，两种效益之间的相差部分就需要国家来补，否则会抑制企业创新的积极性。”

“一旦企业创新产品产量达到一定的规模，成本降到一定水平，基本具备市场竞争能力时，再对它补贴，就会造成对其他厂商甚至是传统产品厂商的不公平。因此，发达国家的研发补贴一般集中在竞争前技术领域。”王青表示，我国很多研发补贴都补到了竞争性技术，而且是有优势的企业的竞争性技术。而创新主要是由中小企业承担的，很多情况下不是扶优扶强。

依照现行新能源汽车补贴政策对申请补贴企业的要求，只有具有整车生产资质的企业才有可能得到相关财政扶持。“如果把希望完全寄托在传统汽车企业，就可能使新能源汽车的发展存在一定的被动。”王青表示，由于替代关系逐步加强，传统汽车企业发展新能源汽车存在左手打右手的问题，而且我们还有外资合资方的手，所以情况会更加复杂。

王青解释，如此一来，很多的外部资源进入新能源汽车领域的路就被堵死了，例如动力电池企业、低速电动汽车企业以及其他的产业资本。

蔡国钦则认为，作为短期的做法，比如把这次创新工程的资金奖励给开展技术创新工作的企业的做法，并不一定堵住了外部资源的进入。“如果作为长期的制度设计，门就应该打开。”蔡国钦分析，做新能源车需要较强的研发技术和产业基础，实际上，新进入者能够做好新能源汽车的可能性很小。”

依据四部委颁布的《通知》，奖励资金将重点支持全新设计开发的新能源汽车车型及动力电池等关键零部件。“‘整车项目要全新设计开发，这是很高的要求，也是很有必要的要求。”蔡国钦告诉记者，做好新能源汽车，整车的其他部分都应全新设计，这样的话整个汽车产品才能达到良好的性能。

对于《通知》规定的扶持范围，王青表示，最大的改进就是将动力电池等关键零部件纳入了扶持内容。王青告诉记者，目前在我国，对整车厂补贴的比重偏大，如果在我国对整车厂和零部件企业的补贴比率大概是7比3，在一些发达国家则是3比7。

王青建议，应加大对新能源汽车零部件厂商的扶持。“从目前的情况来看，电动汽车仍然是目前新能源汽车技术的主要路线。而动力电池又是三电（电池、电机和电控）中的关键部件，这与传统汽车不一样的。动力电池技术如果出现质的提升，整个汽车的性能都提升了，续驶里程和价格等产业化难题都会得到缓解。”

市场推广政策之困

尽管政府不断加大对新能源汽车推广的重视，甚至采取了购置补贴、税收优惠、政府采购等多种鼓励政策，但新能源汽车在我国似乎依旧“卖不动”。

究其原因，王青表示，一是补贴内容需要调整，二是补贴方式有待细化。那么，补贴内容和补贴方式又该如何调整？

我国新能源汽车市场化面临的难点之一在于新能源汽车运行所需的配套基础设施不完善，也因此，政府的扶持就显得至关重要。

王青建议，除购买环节之外，应该适当的对新能源汽车的运营和使用环节提供补贴。“不一定是补贴资金，可以结合一些新的政策。比如，购买新能源汽车不限牌，不限号或者免征购置税、消费税和减收停车费等。”

“目前主要还是补购买的环节，对后续的使用，特别是运营，基本上很少考虑。”王青说，比如对于出租车公司、公交车公司来说，后续使用运营的成本非常高。

此外，王青认为，对于生产新能源汽车运行所需基础设施的企业，国家应该给予一定的补贴，特别是做充电器或者充电桩的。“当然我们国家有特殊情况，能进入这些领域的企业，比如电力公司，可能并不缺钱。但是，社会资本做这块就有问题，也就是国家的补贴没有带动起相关的社会资本进入这个市场。”

即便政府为新能源汽车的市场化推广所投入的补贴集中在了购买环节，但是购置补贴政策效果似乎并不明显。“从补贴的方式来看，发达的市场经济国家主要是补贴需求方，也就是消费者。”

王青向记者表示，由消费者来决定购买哪一种产品、哪一款产品，由产品性能和服务说话，这样在新的产品创新和产业化的过程中，既达到了扩大市场规模、降低购买成本、选择技术路线的目的，同时也不违背市场经济的公平竞争原则。

但是，目前来看，购置补贴拨付给了生产商。我国《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》明确：对新能源汽车的补贴资金拨付给汽车生产企业，按其扣除补贴后的价格将新能源汽车销售给私人用户或租赁企业。

“补贴给生产商，实际效果可能会大打折扣，还会形成地方保护等问题，”王青分析，很多地方在招标或执行新能源汽车补贴政策时，或明或暗的规定只有采购本地的汽车才给补贴，这就又导致了市场分割，市场分割的结果是谁也上不了规模。

蔡国钦则认为，如果现在将补贴拨付消费者，也不一定就产生理想的效果，而且同样可能出现地方保护的现象。“最终获得补贴的产品不一定是最好的。资金很多的话，中央财政一部分，地方一部分，如果地方参与其中，政策执行就可能受到干扰。”此外，蔡国钦告诉记者，目前在新能源汽车领域，我国的消费者还不成熟，由于专业上的原因以及信息不对称，也很难去判断哪些产品真正好。所以目前国家补贴企业有一定的道理。

倒逼产业体制改革

任何产业的发展都需要完善的市场环境，而完善的市场环境又需要建立在合理的制度基础之上，新能源汽车产业也不例外。

新能源汽车产业作为高新技术产业，若要达到产业化光靠政府扶持难以为继。“不一定一提到政策就是国家给补贴、给补助，产业发展初期能起到一定作用，更重要的还是市场环境的完善和规则的建立。”蔡国钦表示。

但是，在市场环境的完善和规则的建立过程中，还存在一些制度上的问题和障碍。“制度的设计有值得商榷的地方，甚至本身设计得就不是很好，制度完成之后，又在执行的时候走样。”蔡国钦分析。

王青认为，在我国，企业创新面临的政策风险和体制风险，要比创新的市场风险、技术风险大得多。

“比如招标程序不透明，导致部分企业很难进入。”王青向记者分析，从补贴的机制上来说，国家习惯通过示范项目把资金发下去，但是在招标的过程中，非常不透明。并不是性价比最好的车型中标，而有可能是地方政府根据自己的需要来采取招标的过程。

王青解释，从各个城市来看，有汽车生产能力的城市中标的很多还是本地的厂商，如果各个地方都只补自己的，或者关联企业，整个市场的补贴效果并不好。此外，王青告诉记者，如果本地企业没有新能源汽车的生产能力，甚至进口关键部件进行组装。这就和我们的初衷发生很大的背离，大部分资金等于是补贴到了国外的零部件厂商。

这种情况下，在招标结束后，很多新能源汽车都停在车库里。“因为这些车根本达不到上路运营的标准，或者说运营成本费用太高。”王青说。

“怎么样能够保证市场的公平性，保证一个企业只要技术先进、产品确实好，就能够实实在在的在市场方面获得收益？如果不能保证这些的话，那不光是新能源汽车产业，其他产业也会和其他国家的差距越来越大。”蔡国钦说。

除招标制度外，一些法律对参与新能源汽车产业也存在不合理的限制。“比如，《中华人民共和国电力法》限制了其他企业进入充电设施建设运营领域。”王青说，最初石油企业想做充电设施，积极性很高，但是最终基本上都终止了相关规划，这也是一个体制上的问题。