新加坡住房保障的经验启示

文/郭伟伟

新加坡住房保障的经验启示

文/郭伟伟

新加坡是世界上公认的成功解决低收入者住房问题的典范。因此，研究新加坡低收入者住房保障制度的成功经验，对于当前构建与完善我国的住房保障体系具有积极的启示与借鉴意义。

新加坡是一个多种族的移民国家，人口密度很大。在建国初期1959年自治时面临着严重的“屋荒”，当时200万人口中有40%的人居住在贫民窟和窝棚内，人均住房面积只有3.3平方米。恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，成为社会不稳定的重要因素。为解决居住及其引发的社会问题，1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府组屋（类似于我国的廉租房和经济适用房，是在政府主导下，由建屋发展局建设的公共住房）计划。其具体做法是：

1.政府主导组屋的开发与建设，由建屋发展局具体实施

新加坡是市场经济国家，但住房的开发与建设并不完全通过市场来实现，而是由政府主导。新加坡建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划。在发展公共住宅方面，建屋发展局是起主导作用的组织者。新加坡政府赋予其广泛的合法权力，它既代表政府行使权力，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”的目标；同时又作为最大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租，因此肩负着多重职能。

2.政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障

土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在。新加坡政府将土地资源牢牢地掌握在手里，确保土地供应。1966年，政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地的价格。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋的需要。

与此同时，新加坡政府还以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持。政府每年都为建屋发展局提供建屋发展贷款，此贷款是挂账形式，政府不追索还债，而且其利率明显低于市场利率。此外，为保障普通老百姓能够买得起组屋，其售价由政府根据中低收入阶层的承受能力来确定，而不是靠成本来定价，其远远低于市场价格，由此造成建屋发展局的亏损。这部分损失，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。

3.以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策

为搞好组屋的合理配售，保障低收入家庭的合法权益，实现公平、有序的市场分配原则，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均作出严格规定，按照公平原则进行合理分配。政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策，并随着生活水平的提高调整收入顶限。此外，政府还依据购房者的经济收入水平区分层次，严格按照家庭收入来确定享受住房保障补贴的级别，其首付款和还款额以及还款方式都有所不同，设计出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，体现出国家富裕了，老百姓也能分享利益的理念。

4.出台法律严格限制炒卖组屋，确保组屋政策的顺利实施

新加坡于上世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，从而逐步完善了住房法律体系。政府采取了一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营。一个家庭只能同时拥有一套组屋，如果要再购买新房子，旧组屋必须退出来，以防投机多占，更不允许以投资为目的买房等等。

5．因地制宜，精心设计与管理，制定科学合理的住宅建设发展规划

组屋的选址和布局关系到城市总体规划的和谐。首先要详细分析历年住宅建设的数量和销售情况，核实申请购买组屋的家庭数量及其对户型、地点的要求，以及各不同地区基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会，并预测今后5年的需求量，选择最佳开发地点。根据新加坡人多地少的国情特点，建屋发展局在城市住宅建设的整体规划上，始终坚持“避开大道，直取两厢”的建设方针，即避开市中心区，选择城市边缘地带起步。这样规划不仅有利于居民的疏散，而且由于这些地区拆迁量少，地价与基地处理费用比较便宜，从而大大降低了组屋建设的开发成本。目前约有80%多的新加坡人口居住在政府组屋中，组屋政策真正成为“普惠性的政策”，有力增进了多种族的安居乐业、和谐相处，促进了和谐社会的建设。

新加坡组屋政策的成功带来的经验启示是：政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展和保障全体国民基本权利实现的职责，建立和完善住房保障制度是政府履行社会管理和公共服务职责的重要体现，因此，政府应当成为构建住房保障体系的主体。

具体来说，就是要充分发挥政府的宏观调控职能，以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场，搞好土地合理供应、集约利用和管理，合理调整城市土地供给结构，加大公共住房土地供应；要加大对公共住房资金投入，大力提高财政支付能力；还可以借鉴新加坡经验，依法成立一个类似于建屋发展局那样的专司社会保障性住房开发建设职能的管理机构，在政府主导下负责保障性住房的开发建设、销售和管理工作。

新加坡立足国情发展住房保障，其住房保障体系的建立是一个长期规划、循序渐进、不断完善的过程，注重住房保障的渐进性、层次性，有步骤地解决中低收入家庭的住房问题。借鉴新加坡经验，我们要遵循“适宜保障”的原则，认真界定住房保障对象，只为那些没有能力解决住房问题的最低收入和低收入家庭提供住房保障。此外，还应按照“动态调节”的原则，随着经济发展逐步扩大保障范围，保障重点从最低收入者逐步扩大到中低收入群体。

新加坡住房保障制度的成功之处还在于立法明确、法制健全。在组屋建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保“居者有其屋”计划的贯彻实施住房保障制度的立法工作应该先行一步。

（作者系中央编译局世界发展战略研究部研究员、处长）

编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com