意大利畜产品质量安全管理体系介绍

文│丁健 赵小丽（全国畜牧总站）

宾军宜（四川省畜牧食品局）

王凤来（中国农业大学）

王育青（中国农业科学院草原研究所）

李熠（中国农业科学院蜜蜂研究所）

班付国（河南省兽药监察所）

冯忠华（中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所）

陈小秋（天津市兽药饲料监察所）

朱良坤（黑龙江省饲料工作办公室）

郑文新（新疆维吾尔自治区畜牧科学院）

胡宇莉（重庆市动物疫病预防控制中心）

黄庆生（农业部畜牧业司）

我国应借鉴欧盟从“农田到餐桌”全程立法监管的理念与做法，尽快制定系统、完善的法律法规和标准体系，有效保障我国畜产品质量安全。

2011年10月13日～11月2日，农业部畜产品质量安全管理体系培训团赴意大利进行了为期21天的培训。培训团重点考察了意大利畜牧业生产及畜产品质量安全监管体系。

一、意大利畜牧业概况及特点

意大利非常重视畜牧业生产。意大利山地和丘陵占全国面积的80%，平原仅占20%，且集中在北部地区，加之经济发展存在着南北差异（北方发达，南方落后），反映到畜牧业生产上，总体表现为北部畜牧业养殖的集约化程度较高，南部则相对较低。在肉类消费方面，意大利本国所产的生猪几乎全部用来做成火腿或相关肉制品，国内消费的冷鲜猪肉则主要依赖进口。

意大利十分重视发展生态与环保型畜牧业，注重畜牧饲养的环境保护。如意大利在牧场建设前要向政府主管部门提出申请，由主管部门对其选址、养殖规模、排污处理设施情况进行严格的审查，达到环保和生态要求后方能建设。意大利规定农场必须配备一定数量的耕地来消化养殖产生的畜禽粪便，即养殖规模需要根据农场的耕地拥有量来确定，原则上1公顷耕地可批准饲养2头奶牛或4头肉牛，若牧场配备沼气发电等可消化排泄物的设施，则养殖比例可适当放宽。意大利还十分注重动物福利，如对动物的饲养密度设定了要求；养殖过程中要求及时清理动物粪便，保证动物处于干净、舒适的环境中。许多养殖场还会给动物设置按摩设备、播放音乐，使动物处于最佳的生理状态，以生产出优质的畜牧产品。

二、意大利畜产品质量安全管理情况

意大利畜产品安全管理机制主要是严格遵守欧盟立法制定的各种管理措施和方法，并通过国内完善的监管与严格的监督，使法律得以执行，从而达到实现畜产品安全、保护人类健康与环境的目的。

1.制定完善统一的畜产品安全法律法规体系。意大利在畜产品质量安全管理方面基本沿用欧盟的相关法律法规。欧盟与食品安全相关的法律法规数量庞大、体系复杂，现行的相关法律法规共有13类180余项，且法律法规的数量和内容每年还在不断更新和完善中。

2000年，欧盟公布了《食品安全白皮书》，提出了一系列食品安全方面的指导意见，其中最根本的一项改革计划就是通过立法来完善“从农田到餐桌”的一系列食品安全保障措施。在此基础上，于2002年出台了《食品法通用原则与要求》（（EC）No178/2002），制定了食品法的基本原则和要求以及有关食品安全方面的各种程序；明确了可追溯性要求，确定了风险分析原则，建立了快速预警体系，成立了欧洲食品安全局等，该法成为欧盟食品安全监管的基本法。随后以（EC）No178/2002为核心，欧盟出台了新一揽子食品安全法律法规。欧盟畜产品质量安全法律法规体系的建立可为世界各国相关法律法规体系的建设提供重要启示。

2.建立贯通顺畅的畜产品质量安全监管体系。意大利国内建立了协调一致的畜产品质量安全监管部门、畜牧业技术服务和兽医防疫检疫与保健组织，在欧盟共同的食品安全法规框架下，结合国内具体的特点开展自己的畜产品质量安全监管工作。

意大利设有国家食品安全委员会（National Committee for Food Safety），负责与欧盟食品安全局的联系，改进和协调风险评估方法，改进农业食品监督和监测方法。意大利与食品有关的国家管理部门有卫生部，农业、食品和林业政策部和环境部门，卫生部是国家食品权威管理机构。农业、食品和林业政策部（Ministry of Agriculture,food and forestry）的主要任务是改善农业生产、保护特种产品、产品质量特性改良、负责植物产品的安全生产和农药合理使用问题。意大利国家食品安全管理从行政隶属关系上看，可分为三级机构，即中央卫生部-地区-地方；从层面上来分，可分为国家层面和地方层面。国家层面为卫生部食品、营养和兽医司，卫生政策机构及其技术支撑单位，包括国家卫生研究所（National health Institute）、实验动物疾病研究所（Experimental Zooprophylactic Institute）；地方层面为地区的公共卫生局、地方公共卫生局。

卫生部下设的食品营养与安全和兽医公共卫生司负责协调管理国家食品安全事务，负责动物健康、兽医、兽药、食品安全与营养、风险评估和国家食品安全委员会秘书处工作；发布有关食品安全管理的说明、指南，评估食品企业自己制定的操作手册。卫生政策机构的主要职责是从事投入和政策研究。国家卫生研究所是国家卫生体系中最先进的科学和技术中心，代表卫生部或地区卫生机构进行食品生产和包装质量监管和督查，监督具有食品监控和确证分析资格的国家级实验室，另外还有研究、监控、培训和针对公共卫生保护主义的咨询等职能，与实验动物疾病研究所进行研究合作。

意大利全国有21个地区。地区设有公共卫生局（ Regional Public Health Services，RPHS ），公共卫生局下设兽医服务处及站点，其职责为负责本地区的动物健康、食品与动物卫生、动物养殖和福利。地区级机构的主要职责是监管和从工厂、商店、市场、养殖场和饲料厂抽样。地方公共卫生局（Local Health Units，AUSL）的工作主要是在意大利全境监管所有屠宰场、肉品加工厂、熏肉加工厂、渔及鱼品加工厂、奶牛及奶制品厂。

监督与审查由卫生部、地区卫生机构、地方卫生机构执行。卫生部的监督与审查系统由卫生部的卫生司组织和实施，目的是对被地方采纳的管理体系的影响力、效率和执行力进行评估。意大利在监督执法机构设置上，下设12个港口、机场与陆路口岸进出口货物卫生检验机构（USAMF）、17个针对欧盟成员国动物源性食品和活动物的检验检疫机构（UVAC）和35个针对意大利或欧盟其他国家动物源性食品和动物的边界检验检疫站（Border Inspection Posts，BIG）。上述这些口岸机构主要按照欧盟和意大利本国法律和法规执行口岸卫生检验检疫，货物的抽样与送检。

意大利还十分注重监督执法队伍的建立。国内拥有庞大的监督执法队伍，每个部委拥有专属警察，并且配备先进的执法装备，在全国范围内独立开展职责范围内的监督执法工作。

◎欧盟及意大利食品安全监管体系框架图

3.建立完善的畜产品质量安全检测支撑体系。意大利非常重视食品安全技术支撑体系建设，并有效配置及合理利用现有公共卫生检测资源，充分发挥其技术优势及作用。国家卫生研究所代表卫生部或地区卫生机构进行食品生产和包装质量监管和督查工作，平均两个地区还设有1个国家动物疾病预防实验研究所（全国共设10个），承担饲料、食品和动物疾病的检测和监控，另外还有部分私人质检实验室（这些实验室均通过国家认证认可，具有相应的资质），共同承担全国畜产品检测工作。以上机构同时服务于国家卫生部、欧共体食品安全部、大区地方政府和与公共卫生与健康相关的企业（养殖场）等。意大利饲料及畜产品质量安全检测主要靠企业自检、委托检验和养殖户送检，除发生重大质量安全事故外，国家一般不制订大规模的抽检计划，抽检地点主要是饲料及畜产品加工企业和养殖场。

4.强制实施并全环节推行畜产品追溯体系。

为保证食品的质量安全，意大利建立了一整套完善的从“农田到餐桌”的食品安全可追溯体系。首先，按欧盟法律规定，强制要求食品链上的各个企业（饲料、养殖、屠宰、畜产品加工、包装等）都必须通过HACCP认证，建立以HACCP导则和方法为基础的食品质量安全控制体系，有效控制产品质量，一旦出现产品质量问题，能够迅速找到问题根源。HACCP认证由卫生部统一管理并监督执行。其次，实行对奶牛、肉牛、生猪等耳标（号）档案管理制度，建立了比较完善的电子管理系统，如意大利现行的牛奶生产样品采样分析可追溯电子系统（RFID），火腿标签标识可追溯电子系统等。一旦发生质量问题，很快就能追溯到源头是饲料企业还是养殖场。

5.实行严格的官方兽医及职业兽医制度。意大利及欧盟对兽医职业有着非常严格的要求，并于1946年成立了意大利国家职业兽医联盟（总部设在罗马），目前，全国108个省中有100个省加入了该联盟。该联盟现有注册职业兽医27000名，其中有5000名从事公共卫生工作，其他为自由职业兽医。职业兽医联盟的主要职责是：监督职业兽医履行职责；受理并处理有关投诉；参与国家或大区政府法规制定；组织兽医职业资格考试和注册登记备案等。

意大利实行官方兽医制度。国家实验动物疾病研究所（中心）在全国设有10个分支机构（IZSLER），有90个省级分机构，另外还有地方公共卫生机构（ASL）。主要职能是：执行欧盟指令；动物屠宰检疫；肉类食品及乳制品生产过程监控；饲料和食品检测分析；动物疾病诊断；内部专业培训和兽医及卫生操作人员的培训；动物健康和福利、疾病、饲料和食品安全方面的研究与检验；开展区域性、国际性合作与试验研究；提供动物疫苗；起草年度免疫、疾病监控报告；宣传普及饲料、饲养及畜产品安全知识等。

6.建立科学完善的风险评估制度与体系。风险评估是各国制定食品安全政策和技术法规的科学基础，是食品安全监管的重要技术手段。欧盟及各成员国十分重视风险评估在保障食品和饲料安全中的重要作用。欧盟专门成立了从事食品和饲料安全风险评估和风险交流工作的负责机构欧洲食品安全局（EFSA）。EFSA在科研工作上完全独立于欧盟委员会，并与欧盟各成员国进行紧密合作。EFSA的风险评估理事会下设10个工作组，分别围绕动物健康与福利、生物危害、食品链污染物、饲料、转基因、杀虫剂等与畜产品安全相关的领域开展风险评估工作。EFSA从成立至今，向公众和政府交出了涉及食品安全的2000多份科学意见报告，成为政府政策制定的权威参考，在欧盟食品安全监管体系中发挥了重要的作用。

三、对我国畜产品质量安全管理的几点体会与建议

1.进一步建立健全畜产品质量安全法律法规。欧盟的畜产品质量安全法律法规体系是全球最为严格和有效的法律体系之一。其数量庞大的法律法规，均在食品安全白皮书和食品安全基本法（EC）No178/2002的框架下制定，各法律法规之间相互衔接、互为补充，形成了一个畜产品及投入品质量安全监控的有机整体。我国虽然也制定了一系列畜产品质量安全有关的法律法规、技术标准，为我国畜产品质量安全管理提供了法律依据。但与欧盟相比，法规的系统化与完善程度还差在很大差距，各法规之间还缺乏有机的联系与衔接。我国应借鉴欧盟从“农田到餐桌”全程立法监管的理念与做法，尽快就畜产品生产、加工、屠宰、上市、流通、投入品管理、畜产品中兽药、违禁药物和重金属等有害物质残留、产品追溯等环节，制定系统、完善的法律法规和标准体系，有效保障我国畜产品质量安全。

2.进一步促进我国风险评估与安全评价体系建设。以科学为依据的风险评估和安全评价是发达国家食品安全决策的基础。发达国家的经验与对风险评估和安全评价的重视表明，风险评估和安全评价是保证食品安全的一种新模式，是食品安全监管的重要技术手段，必须重视起来。要加强对欧盟先进的风险评估机制、评价体系、管理操作模式和评价方法的学习、引进、消化、吸收和创新，尽快构建符合我国国情的风险评估与安全评价的组织框架与制度体系，建立专门的风险评估机构，全面统筹协调、积极开展饲料和畜产品中有毒有害物质及特定风险物质的风险评估和安全性评价工作。

3.进一步加快畜产品质量安全检测支撑体系建设。要切实加强畜产品检测机构建设，对我国现有农牧业检验机构资源进行有效整合，合理布局，建立健全国家、省（市、区）、市、县四级畜产品质量安全监测网络，对不同层级的检测机构分别赋予不同的职能，形成地方检验机构初筛、省级检验机构确认、国家检测机构进行风险物筛查及标准研究制定的检测技术支撑体系。国家要加大投入，进一步提升各级质检机构，尤其是市、县级质检机构的仪器装备和检测能力，同时保障运行经费。

4.进一步加强畜牧业执法监督队伍建设。意大利拥有庞大的畜牧执法监督队伍，对保障畜产品安全起到了重要作用。我国畜牧业执法中，由于执法主体多，涉及动物防疫检疫、兽药管理、种畜禽管理、饲料管理等多个方面，导致执法资源分散；此外，我国基层畜牧业行政执法机构设置不健全，人员队伍不足，人员素质不高也是造成执法监督不力的一个重要原因。

健全的执法机构和稳定的人员队伍是建立健全的畜产品质量安全执法监督体系的最基本条件。因此，加强执法队伍建设，一要理顺执法体制，整合现有执法资源，完善执法机构，建立一支稳定的执法队伍，并赋予相应责权，配备相应的监督执法工具和装备；二是要强化执法培训，提高人员素质。对执法人员进行理论和业务培训，提高执法能力；三是要加强舆论宣传力度，提升执法队伍形象。充分利用电视、报刊等媒体，大力宣传监督管理的法律法规及畜产品专项整治取得的成效和典型经验，及时曝光典型案例，营造良好的社会舆论氛围。

5.进一步加快推进畜牧业生产标准化规模化和产地认定产品认证进程。意大利在长期对畜产品质量安全监管中探索出源头抓起、全程监管的做法，强制推行HACCP 管理体系，使畜产品质量安全能得到有效控制。建议我国加快推进畜牧业标准化生产，实行从源头抓起、全过程监管的做法，对养殖场进行备案管理，实施“公司＋基地＋标准化”的生产管理模式，推进“三品”认证，帮助企业通过ISO9000、HACCP 等质量管理体系认证，并在整个生产过程中建立完善的可追溯体系，以确保畜产品质量在生产中得到有效控制。

6.进一步促进生态环保畜牧业的发展。走生态、环保畜牧业之路是提高畜产品质量安全的基本途径。随着人类社会环保和生态意识的不断增强，在畜禽养殖业发展过程中，各国越来越重视环境保护，将养殖业中的生态保护列入最基本的质量标准控制之中，对养殖场地、畜禽粪便的处理、病死畜禽的无公害化处理等均制定了严格的环保标准，从而大大降低了畜禽病菌的滋生与传播。当前，如何将畜牧业这个排污型的产业转化成生态环保型产业，是我国畜牧业发展面临的一个重要课题，应加快研究、实施生态环保畜牧业的发展战略。