关于海事行政强制的若干问题＊

王 潮 王小明

（芜湖海事局，安徽 芜湖 241000）

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）已于2012年1月1日起正式施行，2012年7月27日，交通运输部海事局发布《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规［2012］499号），废止了《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规［2004］515号）。由此，如何正确贯彻实施《行政强制法》和《海事行政强制实施程序规定》的有关要求，确保海事行政强制有法可依、证据充分、程序到位，是摆在各级海事管理机构面前的一项重要工作。

一、海事管理机构实施海事行政强制的依据

《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规［2012］499号）（以下简称《实施程序规定》）是在《行政强制法》颁布实施后，部海事局出台的一部关于海事管理机构实施行政强制的规范性文件。《实施程序规定》共4章36条，对海事行政强制措施和海事行政强制执行的实施程序等作了全面的规定，更新了行政强制文书的格式，共设计了12种文书，形成了完整的行政强制文书体系，对海事管理机构实施行政强制具有重要的指导意义，是全面、有效贯彻实施《中华人民共和国行政强制法》的必然要求，是进一步规范海事行政强制的有力支撑，也是促进海事机构依法行政，规避海事执法风险的重要保障。

二、《行政强制法》设定的行政强制种类

（一）行政强制措施的种类

根据《行政强制法》第九条之规定，行政强制措施的种类包括：（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；（5）其他行政强制措施。限制人身自由是法律的专属立法权，根据《立法法》第9条的规定，只有法律才能设定。如《海关法》第四条规定的强制扣留，《人民警察法》第9条规定的盘问、检查、留置等。查封场所、设施或财物是行政机关限制当事人对其财产的使用和处分的强制措施，主要目的在于制止违法行为，防止违法行为扩大，如“查封或者限制使用场所”、“禁止或者限制使用设备、设施”。扣押财物是行政机关解除当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制措施，如海关扣留走私物品，海事机构暂扣船舶等。冻结存款、汇款主要是限制金融资产流动的强制措施，如冻结银行存款，冻结股票等有价证券。其他行政强制措施，指具体运用于特定的行政执法领域，需要其他部门实体法加以明确。

（二）行政强制执行的方式

根据《行政强制法》第十二条之规定，行政强制执行主要包括：（1）加处罚款或者滞纳金；（2）划拨存款、汇款；（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（4）排除妨碍、恢复原状；（5）代履行；（6）其他强制执行方式。加处罚款或者滞纳金属于执行罚，是间接强制的执行方式。所谓执行罚，是指对于拒不履行金钱给付义务的当事人，以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行的强制行政制度。划拨存款、汇款是直接强制执行方式，适用于税收和征收社会保险费等领域。如《税收征收管理法》第40条规定的“扣缴税款”，《海关法》第60条规定的“扣缴税款”等。拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物是对拒不履行金钱给付义务的当事人采取的行政强制执行方式。排除妨碍是排除对权利人行使人身权或者财产权的阻碍，恢复原状是通过修理等手段使受到损坏的财产恢复到损坏前状况。代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时，由行政机关或第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。如《行政强制法》第50条规定的“代履行”。

三、海事管理机构可以实施的行政强制种类

（一）现行海事法律法规所设定的行政强制

根据《行政强制法》第二条之规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。按照《行政强制法》的立法理念，结合行政强制措施和行政强制执行的定义，对现行有效海事法律、法规进行全面梳理，其中共有6部法律、5部行政法规涉及到行政强制，海事行政强制措施可以归纳为：查封、扣押、其他等3类（见表1），海事行政强制执行确定为代履行和申请人民法院强制执行两种形式。代履行归纳为：强制拆除（清除）、强制打捞（清除）、强制拖航（拖离）、强制卸载、强制设标、其他等6种情形（见表2）。

（二）对几种常见海事执法行为的认识

1．“责令”行为是否应视为行政强制措施。《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》有许多条文涉及到“责令”行为，如责令立即离岗，责令临时停航、驶向指定地点，责令停航，责令改航，责令离港，责令申请重新检验，责令离境，责令停止作业等，那么，这些“责令”行为是否属于行政强制措施呢？

笔者认为答案是否定的。因为“责令”行为属于具体行政行为，不属于行政强制措施定义中“人身自由或财产性权利”暂时控制的范畴，不符合行政强制措施的判定标准，属于对“行为”的控制，是一种行政命令或者是行政管理措施，属于对违法行为的纠正范畴，因而，“责令”行为不应视作行政强制措施。

2．“禁止船舶进港或离港”是否应视为行政强制措施。《中华人民共和国海上交通安全法》第18条规定，“主管机关认为船舶对港口安全具有威胁时，有权禁止其进港或令其离港”。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第59、61、68规定了“禁止船舶进港或离港”的范围，对于存在交通安全隐患、没有按照规定办理有关手续、违反规定载运危险货物进出港口的，海事管理机构可以实施“禁止船舶进出港”，那么“禁止船舶进出港”是否属于行政强制措施呢？

笔者认为答案同样是否定的。《行政强制法》、《海事行政强制实施程序规定》明确规定实施行政强制必须坚持合法、适当、教育与强制相结合的原则，意味着海事机构应尽量排斥适用海事行政强制，力求做到少用、慎用；同时“禁止船舶进出港”是对“行为”的控制，不属于对“财物”的暂时性控制，属于一种行政命令或者是行政管理措施，因此，“禁止船舶进港或离港”不应视为行政强制措施。

3．“证据先行登记保存”是否应视为行政强制措施。根据《行政处罚法》第37条第二款之规定，“行政机关收集证据，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”同样，证据先行登记保存是否应视为行政强制措施？

证据先行登记保存与查封、扣押存在很大区别，一是期限不同：证据先行登记保存的期限为7日，查封、扣押的期限为30日，情况复杂的，可以延长30日；二是保存地点不同：证据先行登记保存是将涉嫌违法行为直接关联的证据进行登记，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据，证据先行登记保存不能实行异地保存，而扣押空间可以发生位移，扣押的财产由行政机关保管；但证据登记保存则不能，证据不能“异地保存”。根据最高人民法院司法解释，与查封扣押期限不同的是，证据先行登记保存不可诉，查封扣押是可诉的。因此，证据先行登记保存的强制性很弱，证据保存地点未发生转移，故不应视为行政强制措施。

4．抽样取证是否应视为行政强制措施。根据《行政处罚法》第37条之规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法。”同时，《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第100条规定，“对需要抽样取证的，应当通知当事人到场，并制作抽样取证清单。当事人不到场或暂时难以确定当事人的，可以请在场的其他人作证。抽样取证清单，应当由调查人员、当事人或证人签名或盖章。海事管理机构应当妥善保管抽样取证物品；需要退还的，应当及时退还”。笔者认为，抽样取证应属于行政强制措施，理由如下：首先，抽样取证符合行政强制措施的特征。行政强制措施是行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，或者防止当事人逃匿、毁灭或隐匿证据，依法采取的对当事人的人身、财产（证据）、行为加以暂时性限制的一种手段。行政强制措施具有预防性、制止性、紧迫性、临时性、强制性等特点，而抽样取证具有上述大部分特征。其次，抽样取证是不以当事人的意志为转移的，不论当事人是否同意，行政执法人员都可以采取该措施。其次，《公安机关办理行政案件程序规定》第87规定，“公安机关对抽取的样品应当及时进行检验。经检验，能够作为证据使用的，应当及时采取证据保全措施。不属于证据的，应当及时返还样品，样品有减损的，应当予以补偿”。从这一规定来看，抽样取证应当视为行政强制措施的一种。

表1 海事行政强制措施种类名录

表2 海事行政强制执行种类名录（以内河水域为例）

四、海事行政强制存在的具体问题分析

（一）未对相关海事行政强制进行明确界定

现行海事法律法规未对相关海事行政强制进行明确定义、限定，如《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第61条规定，“海事管理机构依照本条例实施监督检查时，可以根据情况对违反本条例有关规定的船舶，采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港，强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施”。此处“拆除动力装置”应视为一种行政强制措施，但现有法律法规对何种情况应拆除船舶动力装置以及拆除哪些部分未作出明确规定，因此，直接导致海事管理机构现实执法中缺少可操作性。

（二）未明确海事行政强制适当原则

适当原则是海事行政强制的一项重要原则，但我国现有海事法律、法规对哪些情况下应运用何种行政强制尚缺乏明确规定，直接导致海事管理机构在实施行政强制时有较大自由的裁量权。如《内河交通安全管理条例》规定可采取责令临时停航、强制卸载、暂扣船舶等强制手段。在这种情况下，海事管理机构可能采取较严厉的行政强制手段，执行过程中可能侵害行政管理相对人的合法权益。同时，《实施程序规定》对“违法行为情节显著、轻微或者没有明显社会危害的可以不采取行政强制”缺乏明确规定，而此种方式恰恰是“适当”原则的最佳体现。

（三）部分海事行政强制执行缺乏配套措施

行政强制执行制度是海事管理机构依法维护行政管理秩序和行政执法的重要手段，但现行部分海事行政强制执行缺乏配套措施，以致行政强制执行可操作性不高。例如，《内河交通安全管理条例》第74条规定，“其所有人或经营人未在规定的时间内打捞清除的，由海事管理机构限期改正；逾期不改正的，海事管理机构强制设置标志或者组织打捞清除。海事管理机构因设置标志或者打捞清除发生的费用，由沉没物、漂流物、搁浅物的所有人或者经营人承担”。水上沉船沉物的打捞清除需要专业的技术人员和专门的打捞设备，当事人需支付的发生费用较多，因此，一些残值较低、不抵打捞费用的沉船沉物，所有人或者经营人往往不愿履行打捞义务，也不愿支付代履行费用。因此，如何对沉船或其他沉没物进行强制打捞是摆在海事机构面前的一道难题［1］。

（四）现行海事行政强制实施程序执行不到位［2］

根据《中华人民共和国海事行政强制实施程序行规定》，海事执法人员在采取海事行政强制过程中，应当严格履行法定程序，需要分别制作《海事行政强制审批表》、《海事行政强制现场笔录》、《海事行政强制措施决定书》等文书，对“因情况紧急，当事人的行为造成或可能造成水上交通安全或者水域污染事故的，可以当场采取海事行政强制措施”，而“当场采取海事行政强制措施，应当收集有关证据，当场制作《海事行政强制现场笔录》”，且“应当在（返回岸上后）24小时内补办有关手续”。《实施程序规定》制定目的是为了最大限度地保护行政相对人的合法权益，避免海事执法人员随意实施行政强制权。但是，由于部分海事执法人员依法行政意识、特别是程序意识不强，在实施海事行政强制措施时证据收集不够确凿，执法文书制作不够规范，程序执行不够到位，从而面临较大的海事行政执法风险。

五、《行政强制法》实施后完善海事行政强制工作的建议

（一）完善海事行政强制的系统性修订工作

目前，我国海事行政立法的法律位阶比较低，多是部门规章以及规范性文件，法律效力低，要解决这些问题，应结合海事行政强制的立法实际，完善海事立法，进一步明确海事行政强制的设定权限，从立法层面规范海事行政强制。同时，在符合海事法律规定的基础上对现有海事法律、法规、规范性文件作系统性修订。此外，随着《行政强制法》的颁布实施，我们期待相应司法解释尽快出台，以指导和解决执法人员在行政执法工作中遇到的新情况、新问题。

（二）明确海事行政强制措施的具体种类

目前，设定海事行政强制的法律、法规、规章种类繁多，交通部海事局梳理出的55种海事行政强制措施中，以法律为依据的有13项，以行政法规为依据的有25项，以规章为依据的有17项。一直以来，海事行政强制措施都散见于各类部门规章及规范性文件中，海事行政强制的种类多而杂，给海事执法人员实施海事行政强制措施带来了诸多不便。随着《行政强制法》的贯彻实施，与《行政强制法》规定不一致的海事行政强制将全部废止。因此，应对所有海事行政强制措施进行系统的梳理和整合，明确海事行政强制措施的种类，为海事执法人员实施行政强制明确法律依据。

（三）建立海事行政执法公示公开制度

要根据海事实际建立行政执法公示公开制度，为海事行政强制执行制度的构筑和完善提供有力的宏观保障机制和大环境，同时便于兼顾海事行政强制救济机制，这既是依法行政的基本要求，又是行政强制公正、公开的具体体现。在建立海事行政执法公示公开制度的同时，要注重加大海事行政强制执行力建设，在现有制度下，由于制度建设不全面、执法人员执法能力不强等，海事行政强制实施比较少。因此，要重点加强海事执法人员的执法能力建设，增强海事行政强制执行力。

（四）增强海事管理机构海事行政强制实施能力

目前，由于法律法规不健全、执法风险较大等原因，海事管理机构实施海事行政强制的动力不足，例如，海事管理机构实施行政强制执行的手段、方式有限，申请人民法院进行海事行政强制执行难以满足现行执法需求，代履行费用难以合理确定等等。因此，海事管理机构应着重增强海事行政强制实施能力，建议交通运输部与地方法院等相关单位加强协调沟通，就海事行政强制建立相应的工作联系机制，与渔政、海洋局等涉水部门建立相应的联动机制，确保公共资源有效服务海事监管，增强海事行政强制的实施效率。

［1］吴泽平．对实施《海事行政强制实施程序暂行规定》几个问题的思考［J］．中国海事，2005，（3）：25－27．

［2］张胜春．海事行政强制措施的法理及实务［J］．水运管理，2008，（7）：31．