建立健全矿产资源开发生态补偿机制——以内蒙古地区的实践为例

屈燕妮

(内蒙古财经大学 旅游学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

一、引言

由于资源开发的外部性，导致市场失灵，需要政府发挥作用，依靠政府这只“看得见的手”来干预市场。政府通常通过法律、制度和补偿机制，创造市场机制起作用的条件，消除外部性引起的生态代价和社会成本，实现资源和环境的合理分配和有效利用。然而，我国当前实施的部分政策不仅不能纠正市场失灵，反而让市场进一步扭曲，出现政策失效。补偿机制缺失就是政策失效的表现之一。矿产品开发的负外部性对当地生态环境、企业、居民生产生活造成不利影响，却没有相应的补偿措施。这无异于“鼓励”矿产开发企业对生态的破坏、对环境的污染。因为相关激励约束机制缺失，导致资源开发对生态环境的破坏。

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段调节环境负外部性带来的生态、环境破坏，按照“污染者付费”的原则，使破坏生态环境的责任者承担相应损失，对生态环境质量降低受影响的人群与保护建设生态环境的建设者进行相应补偿，从而使利益相关各方的外部成本内在化。国外将生态补偿称为“生态服务付费”(Payment for Environmental Service)。生态补偿涉及多个领域，国外包括矿产、森林、湿地、流域、生物多样性等。国内生态补偿研究领域集中于矿业、草场、森林、流域、自然保护区生态补偿等。本文主要探讨矿业生态补偿，也就是说，因矿产资源开发利用的负外部性对周围环境、生态、企业、居民生活、当地经济等造成不利影响而进行的相应补偿。

二、矿产资源开发生态补偿的国际经验

针对矿产开发负外部性造成的生态破坏、环境污染，国际上有很多成熟的经验。从上个世纪70年代初开始至80年代末，国外的矿产资源生态补偿主要体现在由政府主导、以矿区生态恢复重建为主要内容的法律法规建设，并形成了生态恢复制度和新建、已建矿山的保证金制度。在生态环境恢复方面，通过建立生态环境恢复保证金、废弃老矿区生态环境恢复治理基金等措施，有效地保护了环境、生态。例如，美国在1977年通过了《联邦露天采矿控制和复垦法案》(SMCRA)［1］。这一方案规定，企业进行露天开采，需要交纳复垦抵押金，也就是生态环境恢复治理保证金，如果企业完成了生态环境的恢复治理工作，则复垦抵押金如数返还。若没有完成这一任务，则复垦抵押金被用于资助第三方进行复垦。同时，这一方案还规定，采矿企业根据采掘数量每年缴纳一定数量的废弃老矿区的生态环境恢复治理基金，用于对废弃矿区的治理。联邦政府也要向该基金提供一定财政援助。政府在生态环境补偿中的积极作用还体现在资助与矿山环保有关的基础性研究，美国专门成立了国家土地复垦研究中心，由财政拨付研究经费。

近年来西方国家对矿产资源开发生态补偿的研究不再局限于矿产资源开采带来的环境破坏补偿，而是更注重生态使用价值补偿，即事前补偿。补偿方法研究从政府主导的法规建设转向社区授权、企业社会责任制度和利益相关者(包括当地居民、消费者、政府、其他利益集团等)管理，也就是说，对矿区环境管理和修复补偿已从政府主导转向市场力量。

三、我国矿产资源开发生态补偿机制建设

随着我国进入工业化发展中期，重化工业发展需要大量的能源消耗，在GDP增长的同时，资源开发利用带来的一系列生态、环境、经济发展问题凸显。党的十七大报告指出，要建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。我国的矿产资源开发生态补偿研究还处于不断探索之中。还存在许多问题，需要不断完善。比如，我国的生态补偿核心是对遭受了破坏的生态环境损害价值进行补偿。而国外将生态补偿称之为“生态服务付费”(Payment for Environmental Service)。更注重的是生态环境在未来提供的生态服务价值。所以在执行中，我国矿产开发的补偿活动，多是事后恢复治理，事后补偿，注重矿产开发后的恢复性补偿，而忽视了矿产开发前的防范性补偿、对生态服务价值的补偿。再比如，在补偿方式上，我国现在的生态补偿多是政府主导的补偿，市场补偿滞后。而西方国家在经历了政府主导的补偿后，已转向政府和市场补偿相结合，市场补偿为主。

下面着重探讨我国矿产资源开发生态补偿机制建设。本文对矿产资源开发生态补偿机制定义如下:按照“污染者付费”原则，确定补偿主体与受偿主体，以事前预防、事中维护、保护、修复、事后恢复、治理、补偿等为手段，合理确定补偿方式与补偿标准，以达到保护生态环境、合理调节资源财富分配、维护区域经济可持续发展的目的。

矿产资源开发生态补偿的补偿主体为中央政府(比如，对资源开发区域经济转型的援助、对生态环境恢复治理的援助等)、矿山开采企业与个人，受偿主体为当地政府、当地企业与居民［2］。补偿标准是生态补偿的重要内容，关于补偿标准确定，理论界有两大主流观点:一是基于生态系统的服务价值，一是基于机会成本。要强调对生态服务价值的补偿。补偿时序分为事前、事中、事后补偿，结合补偿方式，确定为开发前的预防手段、开发中的维护、保护、修复手段、开发后的恢复、治理、补偿手段。具体来讲，在矿产资源开发前，政府应建立科学合理的生态环境准入制度与环境影响监测评估制度。企业应提交矿山治理规划与环保、安全、生态重建计划。政府评估企业矿山开发可能带来的损害和可能危害，对有可能对生态、环境造成不可逆转、不可修复的开采行为，坚决不予审核通过。建立生态环境服务付费制度，由企业缴纳生态环境恢复保证金，用于对生态环境破坏的恢复治理，也起到对开采企业的警醒作用;在矿产资源开发中，监督要求开采企业的环保设施与开采主体工程同时设计、施工、投产，确保生态环境维护与保护与开采活动同时展开。监督要求开采企业采用合理的开采方式，采用现代化、集约式开采，减少对资源的浪费、生态环境的破坏污染，对开采企业的生态、环境影响进行长期监测、定期评估。对可能引起严重生态衰退的区域，采取严格的规避性措施。对已造成的生态环境破坏进行及时修复，防止生态环境进一步恶化;在矿产资源开发后，监督矿山开采企业对矿区土地、植被、环境等的恢复、治理。对早已废弃或无法分清责任的矿区环境问题，由政府和矿山开采企业共同出资建立“废弃矿山生态环境恢复治理基金”，由地方政府负责，委托相关专业机构恢复治理。加大对资源开采区域的治理恢复支持力度，加大中央财政援助，促进当地经济转型与可持续发展。对受损的当地企业、当地居民给予经济补偿、实物补偿或就业安置。

在矿产资源开发生态补偿机制建设中，要注意将注重“末端”治理、事后治理转向注重全过程的污染控制，尤其强调以预防、防范为主，强调对生态服务价值的补偿。在补偿方式上，注重政府主导与市场补偿相结合。市场补偿是环境外部性造成贡献者和受益者之间直接的环境利益补偿，在环境产权清晰的情况下，由环境外部经济的受益者直接向贡献者进行补偿，这是一种市场化的产权收益实现机制。政府主导是指政府通过制定相关法律法规，对环境造成损害的地区、企业或个人，促进其整改并作出相应的经济赔偿或行政处罚。

根据上述阐述，下面以图表直观显示矿产资源开发生态补偿机制(见下图)。

图 矿产资源开发生态补偿机制的基本框架

四、内蒙古矿产资源开发生态补偿存在问题分析

内蒙古矿产资源开发带来了一系列问题:地表沉陷、植被破坏、大气污染、水土流失、地下水位变化、引发风沙等。给当地人民生产生活带来了很大影响:矿区居民发展权生存权受限、矿区环境污染影响居民健康等。

内蒙古矿产资源开发生态补偿中存在一些问题:(1)补偿法规存在缺陷。相关法律法规和技术标准不健全，使得矿区生态恢复、对矿区人民生活保障没有形成强制性和可操作的依据。(2)补偿费用征收和使用方式不合理。生态补偿税费征收和使用混乱，缺乏有效监督，补偿资金未做到专款专用。(3)环境影响评价指标体系不完善。缺乏相应制度支撑，对现行的环境影响评价制度执行不力。一些地方政府片面追求经济增长速度，而降低生态环境保护门槛，矿产资源开采项目未经环境影响评价就上马建设。(4)对企业开发中注重环境保护缺乏激励。长期以来，我国资源价格形成机制不健全以及没有形成资源的完全成本，资源企业只考虑私人成本，未考虑矿产开发中的社会成本。

五、内蒙古矿产资源开发生态补偿建设实践

近年来，内蒙古在矿产资源开发生态补偿领域进行了许多有益探索和尝试，下面简单做一介绍，以期为我国矿产资源开发生态补偿提供经验借鉴。

1.对矿产资源开发区域，进行生态环境准入制度和环境影响监测评估制度建设，对矿山企业开发造成的大气污染、地下水位下降、噪音污染、植被破坏等问题进行长期监测、定期评估。

2.在矿业权审批阶段，矿山企业需提交矿山治理规划与环保、安全、生态重建计划。

3.征收草原植被恢复费。凡是在草原上进行矿产资源勘探、开发等活动的，都要缴纳草原植被恢复费，这一费用由当地草原行政主管部门征收，按照“取之于草、用之于草、统筹使用”的原则，用于草原保护和植被恢复。

4.推行矿山地质环境治理保证金制度。按照不低于矿山地质环境治理恢复所需费用的原则，合理确定保证金缴存标准。保证金列入企业成本。按照“企业所有、政府监督、专款专用”的原则管理。

5.对责任人已经灭失、早已废弃或无法分清责任的矿山地质环境问题，由中央政府、地方政府、矿山企业共同出资建立“废弃矿山生态环境恢复治理基金”，由地方政府负责，委托相关专业机构恢复治理。

6.矿产开发中，新建矿山企业环保设施须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。保证尽量减少污染，避免对生态环境的破坏。对已投产的项目，按照“谁污染、谁治理、谁开发、谁保护”的原则办理。

7.建立矿山企业环境报告和公示制度。矿山企业要定期向环保部门报告项目建设过程中产生的环境问题、采取的处理措施、取得的效果、面临的问题等。环保部门要将矿山企业的环境报告定期向社会公示，有利于社会各界监督。

8.完善征地(草牧场)补偿办法。保障足额、及时偿付土地(草牧场)补偿费、地上附着物、青苗补偿费以及居民安置补助费等。

9.建立对农牧民环境污染补偿机制。环保部门对矿区周边产生的环境影响进行检测评价，根据影响程度确定封闭区和缓冲区范围。封闭区内草牧场、土地、住宅、牲畜棚圈及农牧业基础设施由企业出资征用和搬迁。缓冲区内草牧场、土地采取临时用地和租赁形式的，按不低于国家禁牧补贴或退耕还林还草的补偿标准执行。

10.矿山企业要优先安置受到影响的农牧民进入该企业就业。鼓励农牧区集体和个人以土地、草场使用权入股等方式参与当地资源开发建设，增加农牧民财产性收入。

11.加大地质环境保护与治理恢复支持力度。中央政府加大对资源枯竭地区经济转型与可持续发展的支持，支持当地政府解决历史遗留的矿山地质环境问题，支持当地政府加快推进地质环境监测网络体系建设。对危害较大的大型特大型地质灾害进行治理，加大资金扶持力度。加大地质遗迹保护投入力度，支持内蒙古开展国家级和世界级地质公园建设。

本文需要指出的是，内蒙古还可以参考借鉴山西省正在探索的做法，尝试将“水生态修复和水资源补偿”纳入矿产资源开发生态环境补偿范畴。针对高强度、大规模和粗放式矿产资源开发对水资源和水生态造成的严重破坏，探索建立采煤漏水补偿制度，根据对水系统和水动力条件的破坏程度和水资源的损耗程度给予合理补偿，并将其纳入煤炭完全成本核算。探索建立水权初始分配制度和水权转让制度。

［1］ 李国平，张云．矿产资源的价值补偿模式及国际经验［J］．资源科学，2005，(5):70 －76．

［2］ 张复明．矿产开发负效应与资源生态环境补偿机制研究［J］．中国工业经济，2009，(12):5 －15．