美国海军造舰费用分析及启示

海军装备部装备采购中心 潘民子

当前，世界性的新军事变革正逐步深入。美国海军持强思变，为保持和发展已有的军事优势，维护其全球战略的实施，于21世纪初发起了一场全面转型的革命，制定了新的未来武器装备发展计划——“2006 造舰计划”，重新确定了未来舰队的基本规模、发展重点和建设步骤，着手建立可以为未来能力体系提供基础支撑的海上力量体系。

“2006 造舰计划”提出要建立一支313 艘舰船的未来舰队，是美国海军进入转型期后形成的第一个较为成熟的长期发展规划。海军首先对造舰数量、种类安排和造舰费用等情况进行估算，之后提交国会接受审查，国会预算局运用费用分析的方法对计划的经费投入规模、执行效果进行严格的论证评估。

1 费用评估的主要方法

海军舰艇、飞机等大型装备的费用评估是极复杂的问题。美国国防部于20世纪60年代初提出“寿命周期费用分析法”（LCCA），基本含义是在预期的寿命周期内，装备研究、发展、试验和评审，生产、使用、维修、保障及退役处置等一系列活动所消耗费用之和，也称为全寿命周期费用。主要步骤如图1。

图1 LCCA方法的步骤

实际应用中，LCCA 方法成功的关键在于占有大量有用的费用数据并建立适当的模型对数据进行处理。美军和国会有关部门从20世纪70年代开始就比较注重装备基础数据的收集和处理工作，并开发了以“使用和保障费用可视化及管理”数据库系统（VAMOSC）为代表许多辅助系统和分析工具。国会预算局即使用VAMOSC 系统完成了部分分析工作。

2 评估数据的来源

为全面评估海军计划的费用及影响，除2006 造舰计划外，国会预算局还对2006 财年《国防授权法案》、《国防拨款法案》以及总统2007 财年《未来年度国防计划》等提供的海军费用数据进行了综合。对海军计划的评估不仅仅是对2006造舰计划的评估，而是扩展为对未来30年海军几乎全部武器装备发展计划的评估，因此在造舰数据基础上还增加了海军采购飞机的数据，这样能更全面、权威地反映海军长期发展计划对国家预算和财政可能的影响。

3 对海军造舰计划的评估

依据2006 造舰计划，海军将在2006～2035年之间建造275 艘舰船，平均每年建造9.2 艘，年度造舰费用为144 亿美元，加上每年为核动力舰船重装燃料的费用10 亿，将达到155 亿美元。国会预算局对报告进行了分析后，依据自身的力量对海军计划的费用进行了重新计算，采用的估计方法如下：

（1）对于已经开始建造的新型舰艇的费用，主要根据海军提供的费用估计值，并依据对通胀因素处理后的造船成本的实际增长进行调整。对于尚未开始建造的舰船，主要使用千吨平均费用方法，把未来舰艇与当前或以往舰艇进行类比比较。

（2）以上情况的一个特例是现在正在设计的CVN-21 航空母舰。如果根据航空母舰吨位与费用关系的历史数据，分析得出的CVN-21 首舰的费用将比海军估计的还要低。取而代之，与在建新型舰艇一样，国会预算局采用了海军所提供的估计费用并依据造船成本的实际增长进行调整。

（3）为了估计海军飞机计划的费用，主要依据海军每年向国会所提交的《选定采办报告》。然而这些费用估计并没有考虑到飞机工业过去的成本曾长。若考虑这些增长，海军现代化方案的花费可能会更高，或者能购买的舰艇、飞机数量可能更少。

采用以上方法，国会预算局得出的海军未来计划中主要舰艇的费用估计值与海军自身估计的数据存在一定差别，有的甚至差别还比较大。按照2006 计划的安排，若加上为核动力舰艇和潜艇更换核燃料、濒海战斗舰的任务模块以及更新现有巡洋舰和驱逐舰的费用，2035年以前年度全部造舰费用将达到216 亿美元，比海军估计的费用高出39%。

除造舰费用外，国会预算局还对2006 计划的动态执行情况进行了分析。根据购买计划，在开始10年里将出现一个购舰的高峰，2017 到2021年间为平稳期，本世纪20年代初又是一个高峰。随着第一个购舰高峰，海军舰艇总数量在开始阶段也将有所增长，2019年舰艇规模将达到最高值330 艘，但随后将持续逐年下降，直至2035年的294 艘。若按照2006 计划的建造速度，舰艇规模2025年以后任何时候都不会达到313 艘。这是计划本身的一个缺陷。

通过动态分析，国会预算局还指出了海军计划的另一不足，即无法满足潜艇和大型水面舰艇的需求。按照计划的建造速度，将导致从2020年开始攻击型核潜艇和巡航导弹核潜艇的数量低于52 艘。从2028年开始巡洋舰和驱逐舰的数量低于88 艘，水面舰艇的数量到2035年仅为73 艘，无法满足313 艘舰艇计划的需要。

国会预算局通过计算认为，要完全满足313 艘舰艇的需求，海军每年需要花费217 亿美元，年度全部造舰费用将增加到238 亿美元。海军和国会预算局对2006 计划费用的估计情况如表1所示。

表1 海军和国会预算局对2006 计划费用估计情况

从上表可以看出，对于2006 计划的造舰安排，国会预算局估计的费用总规模和海军原来的估计值之间存在着大约2000 亿美元的差异。如果严格按照313 艘舰艇的需要目标对2006 计划做出必要的修正，那么总的费用规模会更大，在30年间，海军总的造舰投资规模可能要增长大约53%。

除造舰费用外，国会预算局还对飞机采购计划以及使用这些舰艇、飞机的费用进行了评估。按照2006 计划，到2035年海军舰艇的使用和保障费用将由目前的每年140 亿美元降到131 亿美元。其主要原因是使用费用较高的舰艇将陆续被那些使用费用较低的舰艇取代。还估计海军的飞机采购费用平均每年75 亿美元，而使用维护费用每年约92 亿美元。

据此，国会预算局估计，按照2006 计划，海军在2006～2035年间平均每年用于舰艇和飞机的购买、使用和保障费用总计将达530 亿美元，这要比2000～2005年间平均每年430亿美元费用高出23%。

通过评估分析，国会预算局得出结论：海军2006 计划不仅低估了未来造舰活动的费用规模，而且还不能完全满足313 艘舰艇的发展目标。如果坚持既定目标并继续执行这一计划，那就意味着海军的购舰费用在未来30年间总共可能要增加53%之多。

4 对通胀因素的处理

造船工业的实际价格上涨是影响费用评估的一个重要因素。海军提交的一份报告显示，造船工业部门劳动力和原材料价格上涨的速度高于国防部发布的标准的通胀预测值，因此要在其计划中使用比标准通胀指数更高的通胀预测值。

为此，国会预算局使用了一种加权平均的通胀预测方法来反映造船工业的整体通胀情况。该方法对2025年以前每年的通胀数据进行了综合处理，在2020年之前预算局的这一指数每年要比标准通胀指数平均高1.3%，其后直到2025年这一指数又下降到和标准通胀指数持平的程度。2025年以后，国会预算局假定超额通胀的情况将会消失，造舰费用的增长将与国防采办费用的增长保持同等水平。

5 对我军武器装备发展战略论证评估启示

长期以来，对装备发展战略进行评估一直很困难，也一直鲜见在这方面成功的方法和案例。究其原因，一是宏观发展战略的制定本身就带有的较强主观性，缺乏周密的计划和规划；二是由于发展战略处于一个较高的层次上，在评估方法上通常采用定性思辨的方法，而难以应用定量解析的方法进行分析，导致评估结论缺乏有力数据支持，难以令人信服。国会预算局对海军2006 计划的评估是一个典型的宏观发展战略论证问题。

这项工作启示我们，应用定量的方法和手段对装备发展战略进行评估不仅具有重要的实际意义，而且在其技术上也是可行的。要做到这一点关键是要做好以下两项工作：一是合理地确定评估的指标体系，能基本反映对海军未来作战具有重要意义的能力需求。二是做好基础数据的收集和处理工作。国会预算局在对2006 计划及其替换方案的评估中使用了大量的海军装备基础数据，没有这些数据的支撑该项评估工作是无法完成的。对我军而言，为了提高装备发展战略论证评估的水平，必须从现在开始高度重视装备基础数据的收集、管理和处理工作，并组织技术力量研发相关的软件系统。

在大力开展定量评估的基础上，传统的以实际经验和专业知识为背景的定性分析方法也是不能偏废的，因为战略分析中的许多问题确实是难以量化。在国会预算局的此项分析中也使用了许多假设，其原因即在于对未来的情况难以做出确实的判断。从根本上说，要想较好地解决发展战略的评估问题必须形成一种定量与定性结合的综合型分析方法，在使用定性方法解决部分非结构化问题的基础上，大量应用定量分析方法和技术工具解决结构化问题，提高武器装备发展战略论证评估的科学性和严密性。