美国农业风险保障体系建设

文│王功民（青海省农牧厅副厅长）

徐汇丰（上海爱诺信泰生物医学信息服务有限公司董事长）

在第三方管理很好控制住理赔率和理赔费用的机制保障下，美国农业风险保障和农业保险获得了良好发展，极大地促进其发展成为农业先进国家。

作为农业大国，美国是世界上最早研究农业风险保障和农业保险的国家之一，经过长期的实践发展和改革形成了成熟的农业风险保障机制，政府通过保险对农业生产的支持向来力度很大。自从其于1938年开办政策性农业保险以来，美国针对自身的国情，形成了有第三方管理（Third Party Administration，以下简称TPA）参与的农业风险保障运营模式和财政支持体系。

一、美国农业风险保障及TPA发展的历史沿革

一是发展早期。提到风险保障人们自然想到保险，19世纪至20世纪20年代，美国不止一个私人商业保险公司开办过农业保险，但这些公司无一例外地都失败了。这在1937年罗斯福政府研究农作物保险立法委员会的报告中得到证实。早期商业性农作物保险之所以失败，主要原因是保险实施范围有限，一旦受灾面积广泛，风险无法分散；除此之外，还有不适当地承保了价格跌落的损失，农作物保险依据的资料不充分，无法正确评估风险和厘定准确的保险费率等。除此之外，理赔率和理赔费用高也是制约农业保险发展的重要因素。

二是发展中期。20世纪20年代至1980年，由于农业风险的范围和特殊性，人们认识到政府作为强有力的组织机构的协调职能。美国将农作物一切险的保险作为政府政策工具的研究是从1922年开始的。这一年，美国财政部成立了农业灾害保险部，农业灾害保险被立案并组成专门委员会进行调查研究。国会议员经过一系列的调查研究及报告，逐渐意识到农业保险作为政策保险的重要性。为了充分运用农业保险对于农业风险的防范作用，罗斯福政府于1933年制定出台了《农业调整法》，但是对于防范农作物损失的效果并不明显，于是农作物保险又一次被提上国会的议事日程。罗斯福总统所任命的农作物保险执行委员会（ECCI）对农作物歉收的保险保障问题再次进行研究并做出了多次可行性报告。在这些研究报告的基础上，随即产生了美国《联邦农作物保险法》，即1938年获国会通过的《农业调整法》的第五部分。同年，依法组建了联邦农作物保险公司（FCIC）。从1939年起，开始进行小麦生长期一切险的保险试验。

三是发展成熟期。1980年至今。TPA的产生使得美国农业风险保障发展进入成熟期。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后，前后一共修改了12次。经第12次修订颁布后至1980年结束了该法长达42年的试验，并正式在美国全面推行。1994年，美国国会根据13年实施《联邦农作物保险法》存在的问题，特别是连年赔付率过高的问题，再次对该法进行大刀阔斧修订，产生了《克林顿农作物保险改革法》，从而使农业保险法律体系得到进一步完善和巩固。但仍然无法降低理赔率和理赔费用。长久以来，为了控制理赔率和理赔费用。美国的农业保险行业一直在朝两个方向努力：一是为人们提供获得农业高科技、先进生产资料的机会；二是通过适当的管理技术防止硬件过度投入和浪费。终极目的是希望摸索出一套有效的管理方法，使得投入恰好等于产出最大值，而且保险成本和政府投入之间的差距达到最小。TPA在这个摸索过程中发挥了重要作用。

二、TPA存在的意义

1.TPA的特点。TPA的功能不是保险，也不是农业服务，它只是负责农业风险保障体系各参与方的部分或全部管理服务工作。换言之，TPA所有的管理服务功能其实某些保险公司自身也能承担，但是TPA却不能承担保险公司可以承担的风险保障职能。在这种情况下，TPA的发展必须具备如下几个特色：

（1）低成本的服务。同样的服务保险公司或自保集团自己也能做，要吸引到外保业务，那只能是提供的服务成本比保险公司或自保集团自己做要低。

（2）有针对性的专业服务。它能提供保险公司或政府所不能提供的服务，或者保险公司提供的服务不如其有效，或者不如其有针对性。比如有的TPA公司会招募大量的畜牧兽医和医疗管理专家，专门从事畜牧兽医医疗管理服务。由于畜牧医疗管理不是保险公司的核心业务，所以TPA提供的此类服务通常会比保险公司做得更专业，更有效。

（3）广泛的客户来源。它的服务对象不仅可以是保险公司，也可以是农业自保企业，甚至是政府保障部门。

（4）灵活的服务。客户可以选择是否打包各项功能，比如一个TPA一共可以提供十项服务，客户可以根据自己的需要，选择其中的部分服务委托外包。换言之，第三方管理服务必须具有良好的伸缩性，能够提供灵活的服务方式。

（5）高效的运营。TPA企业或机构是一个中央枢纽，它既需要和保险方协调，又需要和农业领域中的生产和服务方协调，还需要保持与农牧客户的关系，这使得它运营的效率成为成功的关键因素之一。通常它需要一个高效的IT系统来支持，这样才能保证极高的运营效率。

2.TPA的价值。一个行业能够产生并发展，一定有它的价值。TPA对于农业保障体系中的各方，乃至于整个社会而言具有怎样的价值呢？

（1）TPA对保险公司的价值。TPA对保险公司的价值可能是保险公司最关注的问题。首先，TPA业务可以整合行业资源，降低公司的人力成本，减少公司硬件投入，促进专业化的分工和经营，提高运作效率和服务质量。其次，TPA业务有利于保险公司集中主要精力开发和销售保险产品，促进险种的创新和行业的快速发展。第三，TPA业务也加快了专业数据的积累，并通过业务聚合成功介入农业服务领域，增强了价格谈判能力，降低了保障成本，增强了行业竞争力。

（2）TPA对自保集团或政府的价值。TPA对自保集团或政府而言，首先是提供了多种代理服务选择，引入了竞争机制，有利于提高服务质量。其次，为雇主集团扩大了服务网络，并通过业务聚合作用，降低了保障成本。第三，简化了自保集团或政府的管理服务职能，有利于自保集团或政府集中精力发展核心生产能力或发挥主要的社会管理职能。

（3）TPA对被保险人的价值。TPA对被保险人（农牧企业和农牧民个人）而言，有利于提供更人性化、更便捷、更有质量的服务。同时，由于引入竞争，扩大了险种选择范围，促进了保费降低。

（4）TPA对农业领域服务提供者的价值。举TPA对畜牧医疗卫生服务提供者的价值为例，对其而言，TPA提供了有价值的信息，帮助服务提供者规范服务；并有利于提供稳定的、及时的医疗服务经费；同时简化了服务提供者复杂的财务流程，担当服务提供方与保险公司之间的桥梁，便于服务提供者的主要精力专注于医疗服务本身。

（5）TPA对整个农业风险保障体系的价值。由于第三方独立公正的市场地位，TPA对整个农业风险保障体系而言，有利于规范农业风险保障服务市场的环境；有利于在成本和服务质量之间争取最大程度的平衡；有利于提高被保险人风险保障意识，最终提高全行业风险保障水平。

（6）TPA对国家宏观经济的价值。TPA属于典型的高技术服务行业，它需要大量的、各类型的服务人才。TPA的发展可以增加大量的社会就业机会，为宏观经济的发展做出贡献。

综上所述，TPA的观念是非常合理的，它对保障体系的各个参与方，以及保障体系整体的发展，甚至对国家宏观经济的发展都具有非常积极的作用。我们认真研究它是希望结合实际借鉴它在中国发展，使其成为解开中国农业风险保障及农业保险发展瓶颈的突破口。

三、美国农业风险保障体系发展的现状

在TPA很好控制住理赔率和理赔费用的机制保障下，美国农业风险保障和农业保险获得了良好发展，极大地促进其农业发展成为农业先进国家。剖析其保障特点如下：

1.美国农作物保险特点。一是多种风险农作物保险。多种风险农作物保险又分为巨灾保险和扩大保障保险。巨灾保险是提供最低基本保障的一种保险。农民只要按规定交纳了手续费（贫困农民可以免交），就可以获得巨灾保险保障。扩大保障保险是在巨灾保险的基础上开展的一种保险。农民可在最低保障的基础上，根据个人种植作物的历史平均产量，购买更高的保障，最高投保产量可达到平均产量的85%，投保价格为风险管理局公布的市场预测价格的100%。

二是团体风险保险。该险种的保险产量与所在地该农作物的平均产量挂钩。当所在地平均产量因受灾损失低于保险产量时，保险公司负责提供补偿，不考虑各个农场实际产量的高低。

三是冰雹险。在美国农业保险中，大型天灾险种一般都是由政府支持的，但惟一例外就是冰雹险，这是一个完全由私营保险公司开展的纯商业险种，并且已经有100多年的历史。

四是收入保险。自1994年《克林顿农作物保险改革法》生效以来，收入保险成为美国农村地区最受欢迎的险种。与多种风险农作物保险不同，收入保险以农民的收入作为赔偿的依据。

五是险种创新。北美是一个畜牧业保险较为发达的地区，在我国的畜牧业保险还处于主要承保畜牧业自然风险中的可承保风险阶段时，北美地区（主要为美国、加拿大）的畜牧业保险已步入了可承保因农产品供求关系和市场价格变化、汇率变化等导致的农业和畜牧业经营风险，保障农牧民远期收入的系统畜牧业保险运作阶段。

美国的保险覆盖面广，产品和服务呈现出多样化和差异化特点。保险业为牲畜、奶业生产、奶场建筑物、奶场机器设备以及养殖户的收入损失各方面设计保险种类。在牲畜方面，针对牲畜被捕捉、受到物理性伤害、被偶然扼杀、窒息或动物生育等都有相关险种。因药物、新的添加物以及去除死牲畜引起的一些异常情形也可由保险覆盖。新技术应用、冷冻精液和胚胎也可投保。奶业生产方面，奶液因电力中断或故障引起的变质、被污染、养殖场建筑物被雪压塌或毁损，保险可以补偿建筑物的重置成本。农牧场机器方面，自有机器的重置成本、对非自有机器造成的损害、自有机器使用中的损耗等都属于保险范围。对于养殖户收入损失，保险可以补偿遭受损失后继续恢复生产的费用，保险公司还可以提供责任保险，对于北美地区的农牧场，可保的公共责任险包括环境污染、对非自有牛奶的抑制剂污染等。

2.美国农业风险保障运作基础。经过长期的发展和改革，美国联邦农作物保险从政策研究、立法、组织机构设置、产品的设计开发到产品的销售、定损、统计、精算、资料收集加工，以及保险的宣传、推广和教育等，形成了一个通过TPA平衡润滑的完整组织体系。以联邦农作物保险作为基础的农业风险保障体系的运作架构主要分为三个层次：

第一层为政府管理和政策性支持。

（1）联邦农作物保险公司（Federal crop Insurance corporation，FCIC）。也称风险管理局，负责美国全国农作物保险的经营和管理。下设10个办事处，每个办事处分管3～4个州。办事处的任务是通过对风险管理办法的公平评估，与农作物保险提供者建立专业上的关系，不断地对各项保险计划进行分析，以及向所有生产者、农作物保险提供者和地区公众解释保险条款，以保证农作物保险计划公正、公平地实施。

（2）财政对农业保险的支持。a.支持模式。美国财政对农业保险的支持模式表现为农业保险的具体业务均在农业保险公司和农业保险投保人之间发生，由私营农业保险公司完成，政府不参与农业保险直接业务的经营领域，联邦农作物保险公司负责农业保险推广和教育，并且对私营农业保险公司经营的农业保险业务提供财政支持，对投保人提供保费补贴，并通过TPA实施监督。另外，为了对农业保险的参保率提供保证，美国还将农业保险的保费补贴与其他农业财政支持计划捆绑起来，对农业保险实行事实上的强制参加。其农业保险的具体业务均由私营农业保险公司直接经营，政府完全退出农业保险直接经营的领域，只是通过联邦农作物保险公司为农业保险提供较大力度的财政支持，包括农业保险的强制性都是以经济手段进行的。

b.支持种类。美国财政对农业保险的支持项目主要有：保费补贴，针对农业保险投保人所承担的高保险费率提供的补贴；业务费用补贴，针对经营农业保险具体业务，私营农业保险公司所承担的高成本提供的补贴；再保险支持，针对私营农业保险公司经营农业保险的高风险性提供比例再保险和超额损失再保险保障；联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。由此可见，美国财政对农业保险的支持项目齐全，体系完善。

c.支持标准。2000年，美国财政对农业保险保费的补贴额平均约为纯保费的53%（保费补贴额平均每英亩为6.6美元），其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%。美国财政对农业保险支持力度正逐步增强，而其对农业保险经营业务的支持主要有：通过联邦农作物保险公司向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用（包括定损费）补贴，承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，以及通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障。同时，联邦政府还通过其他一些法律规定，鼓励地方政府根据其财力状况对农业保险进行补贴。综上所述，美国对农业保险的财政支持标准很高，虽然政府不介入农业保险的直接经营，但其对农业保险经营业务都有很高比例的财政支持。

第二层为有经营农险资格的私营保险公司。私营保险公司要先提出申请，经过联邦农作物保险公司的审批批准后，才能经营政府推行并给予补贴的农作物保险业务。在美国，目前约有17家私营保险公司具有这种资格。它们与农业风险管理局签有协议，并承诺执行风险管理局的各项规定。私营公司承担了全部农业保险的直接业务，通过开展农业保险的经营活动，具体实施政府农作物保险的计划。

第三层为TPA，农险经纪和代理以及农险查勘核损和公估。美国农作物保险主要是通过农险经纪和代理人进行销售，TPA实行核赔运营协调管理的。农险经纪和代理人分为独立代理人，可为多家保险公司代理业务；或为私营保险公司服务的自设代理人，只为一家代理业务。农险查勘核损人负责农险查勘核损工作，需经过农业风险管理局两年的培训，通过考核取得资格后才能从业。对维护保险人、客户和政府的公平利益和风险保障的可持续发展，第三方管理机制起到非常重要作用。