温州规范官员因公出国

闵杰

近日，温州市在“三公”消费改革方面再出新规，出台《温州市党政干部因公出国（境）管理五项制度》。这份被一些舆论视为“最严格的出国（境）制度”的一个亮点是：从明年元旦起，温州市公务员因公出国（境）将实行“事前、事中和事后”全程公示，除出国（境）计划在外网公示外，出国人员、花费等则在内网公示。

该项制度设计的主要参与者、温州市纪委党风廉政室主任汪慧平告诉《中国新闻周刊》，目前在“三公”消费上不同程度存在“异化”问题，这次的五项制度是温州继车改、公务接待改革之后的又一制度创新，“全过程实行公示公开，这是开创全国先河的一个大胆尝试，目的是借助媒体、公众等外部监督力量来弥补内控的不足。”

被异化的“因公出国”

中央曾发布有关文件，对干部出国进行量化管理。但在现实中却出现走样，比如规定正处级干部一年不超过一次、一届不超过两次，但在执行中却变成一年中“应该”出去一次。“不少干部认为这是我的‘福利，不管有没有必要都要安排，走向‘福利化了。”汪慧平说道。

2011年，中央各部门“三公”经费总支出中，公务车购置及运行费和公务接待费均有所下降，唯有因公出国（境）经费增加。在94个中央部门中，有51个部门增加了因公出国（境）经费，共计近7000万元。对于不降反升的因公出国（境）经费，公众的普遍疑问是：官员因公出国花了多少钱？出国到底做了什么？

在温州市委党校副校长蒋儒标看来，此次因公出国管理规定应该视为温州在“三公”领域的配套改革之一，“如果仅仅单独出台一项规定，风险很大，阻力也很大。”蒋儒标所言的“配套改革”，包括温州自2011年推行的公车改革和2012年上半年开展的公务接待改革。

“在公费出国问题上，温州吃过亏。”蒋儒标坦言。2008下半年，温州接连发生原温州市鹿城区区委书记杨湘洪去法国考察不归事件以及温州市23人赴美培训团公费旅游事件，“以前出问题并不奇怪，包括党的队伍出现腐败也不奇怪，关键在于以后怎么办。”蒋儒标认为，直面原来的问题，拿出措施来解决了，才是一个政党和政府应有的正确态度。

“做出公示公开的决定，也有一个博弈的过程。”当地一位政府官员向《中国新闻周刊》透露，最初除了一些职能部门反对，有些领导也持保留态度，认为公示之后，难以衡量利大于弊还是弊大于利，如果一些公示内容经不住百姓推敲，就会发展成舆情事件，后果将十分严重。

汪慧平表示，温州市委主要领导的观念是，正因为内控不行，所以要引入外部监督机制，让大家悠着点，后果自己掂量，“有实质性出访任务的还是要鼓励出去，否则的话就要尽量压，确保有限的资源用在刀刃上”。

围绕这一核心大原则，此次新规从计划控制、任务审查、公示公开、动态监督、责任追究五个方面都制定了颇为细致的规定。

在原有的制度规定中，往往只要有邀请函和领导的批件就行，这两样是最核心的。只要有了这些就批，至于出去干什么，有没有必要，有没有实效，不做实质性审查。而按照温州新规，各单位要于每年10月前报送下一年度的出访工作申请，并在政府门户网中公示。出访人员也将从严控制，新提任的市管干部，一年内不安排出访；退休前不足6个月和退二线的干部，不安排出访。

针对当前公款出国的一些乱象，温州此次新规也做出了不少“对症下药”的约束，如明确不准由中介机构、旅行社联系邀请函；不得接受海外华侨个人邀请。此外，还规定公务活动应占在外日程安排的三分之二以上，不准编制两套日程活动，不准擅自更改行程，不准擅自延长境外逗留时间。

对于公示公开的范围和内容，此次温州选择了相对“安全”的办法，即区分外网和内网来公开不同的内容：年度计划（批次、人数）等情况在政府门户网中公示，即对社会公开；审批通过的出访任务、人员、经费预算、行程等在出访人员单位的局域网和政府内网公示；出访执行情况、出访成果报告和实际费用在单位政务公开栏和局域网公示。

汪慧平坦言，改革需要一个渐进的过程，要考虑的因素很多，外界应给予更多理解和宽容，走出这一步已属不易，“即便在内网上公示，因为网络是开放的平台，也会形成很大的威慑和制约力量。”

全面探路“三公”改革

从温州车改到公务接待改革，再到因公出国的新规，汪慧平都是系列制度设计的主要参与者。他告诉《中国新闻周刊》，制度的设计并不复杂，不需要太多太细致的论证，“问题都是明摆着的，都是百姓反映强烈、被社会诟病的，关键在于能否下得了改革的决心。”

以车改为例，温州早在十年前就酝酿了车改，提出了几个方案，在各界征求意见，但因为涉及到利益调整，反对的意见很多，在各方面的压力下搁浅了。他坦言，三公领域的改革都是“一把手工程”，需要主政领导的改革魄力。

汪慧平回忆，温州的系列改革首先拿“会议”开刀，在2011年4月出台了关于会议问题的“八个不准”，其中规定之一是部门工作会议不准租借酒店会议设施、只能在会议中心或单位会议室，“会议往往变成一个‘口袋，以会议费为名，一些送礼、吃喝和处理不了的费用，都从会议费里支出，而且这种做法很难监管。”

紧随其后，温州市分别于2011年9月和2012年4月启动国有企业和市直机关公务用车制度改革。温州车改主要的思路是：拍卖所有公务车，近程货币化补贴，远程市场化租车。车改完成后，除了市领导等省管干部外，包括各局局长在内，都不会再有专车。对温州市区范围内的公务交通，将实行限额货币补贴，按职务层级在400元至2800元之间划分为7个档次。

因正处级每月交通费补贴2800元等因素，温州车改被外界称为“三高车改”：涉改车辆比例最高；保留专车的干部级别最高；车改后的补贴最高。在汪慧平看来，尽管温州车改带有“用金钱赎买特权”的色彩也曾引发争议，但至少在目前还没有更完美的办法。

在汪慧平看来，与其他地方部门“一把手”还保留专车相比，温州车改推进的更为彻底，“目前除了省管干部外，市里所有部门‘一把手都没有专车。包括市政府秘书长、人大政协秘书长都取消了专车。”

呼吁改革“接力者”

对于温州来说，每一项改革都始终伴随掌声和叫好，也有质疑和批评。对于汪慧平来说，这种“五味杂陈”的感受尤为强烈，印象最为深刻的是温州公务接待改革规定引发的漩涡。

今年6月中旬，温州市出台公务接待管理细则，简称“三严四禁”，划定了公务接待的各条“红线”，如不得食用鲍鱼、鱼翅，不得提供茅台、五粮液和高档香烟，市域范围内工作餐每人每餐不超过60元等。此举一出，引发社会广泛关注，该细则被网民称为“史上最细”公务接待新规。

“‘三严四禁的时候，把我们推上了舆论的风口浪尖。有媒体来质疑，省里领导或者中央领导来，你们也按人均60元的标准来执行吗？我当时说了一句，上级和外地的领导，如果是工作餐也按60元标准执行。除了工作餐以外，还有公务宴请，这是不受60元限制的，另外还有宴请标准。结果呈现在媒体上的是：温州市纪委党风室主任汪慧平说，对上级不受限制。”汪慧平坦言，对于一些媒体的曲解和误读虽然感到有些“委屈”，但在目前的大环境下，在实际的操作中也只能是“内外有别、上下有别”。

近日温州市纪委通过督查发现，7月份接待费支出总额较前6个月平均数下降40.8%，成效显著，而发现的问题主要有超标准或超额度接待、转移转嫁接待费支出、未严格执行公示报告制度等。

汪慧平表示，从明年开始，要从制度和机制层面进一步深化改革，要“疏堵结合”。“堵”的方面體现在，除了市直单位，所有下级独立核算单位的接待费控制额度要全部进行重新核定，“这样可以避免上级单位的招待费转嫁给下属单位。”

“疏”的方面也要开个口子，比如有重点项目、专项工作的接待经费则要采取“一事一核”的方式解决。“刚性的部分必须保证，要把‘莫须有的、浪费的部分砍掉。”

汪慧平说，他们希望外界给予温州的改革更多的包容，更广的探索空间，以实现“拍苍蝇倒逼打老虎”的目的，为全国“三公”领域改革“摸石头过河”，“如果有更多地方能够接力改革，或者借鉴我们的模式，形成一种大环境，也会减轻部分压力，让我们更有信心，更容易坚持下去。”