关于高校财务危机的思考

同济大学 王秉祯

一、概述

最早提示高校将出现财务危机的是2005年5月30日审计署发布的2005年第2号审计结果公告：《四城市高教园区开发建设情况审计调查结果》，指出2004年审计署组织对杭州、南京、珠海、廊坊四市高教园区（俗称“大学城”）开发建设情况进行了专项审计调查。审计结果表明，园区计划投资539.60亿元，其中银行贷款占32.65%，高校自有资金占21.11%，政府投入占15.95%，社会投入占7.81%，资金缺口占22.48%。截至2003年12月31日，实际筹集资金257.10亿元，其中银行贷款占59.42%，高校自有资金占23.11%，地方政府投入占12.57%，社会投入占4.90%。园区内规划建94所高校新校区，计划招生81.69万人。至审计调查时已建成83所高校新校区，在校生33.84万人。四城市高教园区建设计划投资中的银行贷款占近三分之一，截至2003年底，实际取得银行贷款152.76亿元，占已筹集到建设资金的59.42%。其中，南京中医药大学新校区和北京师范大学珠海分校分别已贷款7亿元和6.28亿元，分别占已筹集到建设资金的93%和94%。建设中也存在着违规审批、占用土地和银行贷款比重高等值得认真关注的问题。其中支出中贷款比重高，偿贷存在一定风险。报告最后提出了要在建立高校债务风险预警体系、严格控制新增贷款项目、防范财务风险等方面采取一些措施。应该说，审计公告当时揭示的高校财务危机警示，并没有引起人们足够的重视。

2007年3月2日，中国社会科学院发布2007《教育蓝皮书》，蓝皮书披露了高校在扩张过程中出现的这种贷款黑洞，也被社会高度重视。初步估计，全国公办高校银行贷款达到4500～5000亿元，不少地方高校负债累累，实际上已经相当于接近破产。

2007下半年，由国家发改委、教育部和财政部等组成的专门调查组，先后对教育系统贷款进行调查摸底，有关报告已上报了国务院。在这之后高校财务危机，就像多米诺骨牌倒下一样，不断曝出高校财务危机传闻。高校财务危机来了怎么办？中国有句古话，兵来将挡、水来土掩，化解高校财务危机最简单、最有效、最直接的办法就是“卖地还债”。现在高校最缺的是钱，最多的是地。高校“卖地还债”已有先例，首先是北京燕京大学，2010年1月14日《华西都市报》刊登了《燕山大学卖地还债每亩6万元征入130万元卖出》。2010年2月24日媒体又曝光浙江大学城市学院8亿多元债务缠身，日前被曝政府许可“卖地还债”，进而引发了广泛争议等。

二、高校财务危机原因分析

从1996年开始，我国高等教育进入了一个由内延式发展向外延式发展的转折期，也因此导致了一些财务危机。

第一，高校合并成风。当时提出要把高校办成世界一流大学、综合型大学等口号，跑步进入一流大学行列，随后出现了大办高等教育的新式“大跃进”。接踵而至的是出现了“高校大合唱”（即“高校合并潮”）。几个专科学校合并后成立学院，几个学院合并后成立大学，几个大学合并后成立综合型大学。有的学院甚至搞“短平快”，把系改名为学院，一夜之间把原来的学院更名为大学了。有人简单地认为好像高校一合并就会立马成为高校“航空母舰”、一流大学。这种急功近利、轻率浮躁、粗放式大办高等教育模式的弊端暴露无遗，看似高等教育繁荣发展的泡沫背后蕴藏着巨大风险，也为高校的稳步发展留下了隐患。

高校合并做法也得到了国家教育主管部门的首肯。教育部在2000年11月初召开的部分高校合并工作座谈会上指出，我国高等教育管理体制改革取得突破性的全面进展，尤其是高校合并工作已经取得阶段性成果。其中1992年以来，按照“共建、调整、合作、合并”的方针，我国高等教育管理体制改革不断向纵深推进。8年来，已有556所高校（其中普通高校387所，成人高校169所）合并调整为232所高校（其中普通高校212所，成人高校20所），净减324所高校。其中，在今年国务院部门（单位）所属学校管理体制调整中，有53所普通高校合并成20所普通高校，有6所成人高校并入5所普通高校。通过合并组建了一批文、理、工、农、医等各大学科门类比较齐全、规模较大的综合性大学。

第二，掀起扩招潮。由于现阶段高校全部实行收费制，招到1名学生就有学费收入。许多大学都朝着建设千亩校园、万人大学奔去。许多高校专业稍微向艺术等专业搭点边学费马上朝上翻，艺术类和职业技术类专业学费至少万元以上。所以，每个高校都想在招生扩招的大蛋糕中抢到一大块。

历经10多年，我国高等教育实现跨越式发展，高等教育开始从精英教育向大众教育的快速转型，高校招生数从大规模扩招的1998年108.4万人，发展到2008年的607.7万人，10年间增长了5.6倍；高等教育的毛录学率从1998年的9.8%，提高到2008年的23.3%，这是一个巨大的成就。在校本专科学生人数从1998年的340.9万人，发展到2008年的2021万人，增长了5.93倍。这一比率的快速提高，反映了我们高等教育发展走完了西方国家几十年甚至上百年所走过的历程，同时也超过了发展中国家高校招生平均15%的毛录学率（见表1）。

表1 1988年至2008年招生数、在校本专科学生数、校舍面积等统计表

第三，投资冲动增加。伴随着扩招潮，高校也掀起了一股基建潮。高校在合并和扩招后，面临着一个最严峻的问题是校舍不足，不得不增建教学楼、宿舍楼和食堂等基础设施，以容纳数量倍增的学生。按照教育部有关规定，生均占地面积应在60平方米以上，生均建筑面积应在30平方米以上。达不到以上生均标准，高校将在招生上收到减招、停招等“黄牌警告”。为此，有些高校扩大招收后忙着铺摊子、圈地。在当前高校财政拨款严重不足的背景下，高校的筹资渠道大都局限在两个方面：一是增加学杂费收入，二是通过银行贷款填补资金缺口。第一种情况基本不可能，只有采用第二种情况。应该讲，从1998年高校急速扩张和扩招后，1999年大部分高校开始贷款扩校。

国家教育部211工程一定程度上也成为了高校扩建的诱因。教育部门有评估硬指标，每个学生要占一定校园面积，每个专业达到一定招生量，达不到这些硬指标，一些专业就被停招，所以，学校不断圈地扩大规模。

当时，高校因大幅度扩招面临教育教学资源严重不足，而国有商业银行20世纪80年代吃尽了国有企业贷款坏账的苦头，不敢放贷给它，因而银行面临着无处放贷、信贷资金库存巨大的窘境。这时你有所求、我有所需，银校双方联合，一拍即合。有了资金的支持，大学迅速“长大”。但是，随着“贷款链”断裂，大学的债务危机就开始逐渐浮出水面。应该承认，高校财务危机，银行起到了推手的作用。

据中国《统计年鉴》披露，高校校舍面积从1998年9月初的1.54亿平方米，到2008年9月初已达到5.92亿平方米（不包括在建工程0.4亿平方米），增长了3.84倍。按投资估算，一般多层框架建筑物造价以每平方米1000元为例，高校增加的4.38亿平方米就需基建投资4380亿元，这些投资尚不包括征地费和添置仪器设备费。比如，广东工业大学地理位置优越，光校区（包括大学城及东风路、龙洞、沙河、番禺、五山）就有五个。该校曾有一个雄心勃勃的计划：在2007年成为广东省学生规模最大的高校。而许多人都会在创造奇迹，有人诙谐的说，在我们中国，没有最大，只有更大。不过该校在创造广东省学生规模最大的高校同时，它也遇到了一件头疼事，如何按期归还高达23亿元的贷款。根据该校的还款预算，这些贷款要还30到50年，而银行贷款期限只有8到15年。2002年，该校提出招收公办新机制学生，也就是高收费学生，增加收入用以还贷。但是2004年，这种做法已被教育部叫停。

审计调查表明，高教园区建设增加了高等教育资源，对解决“扩招”瓶颈约束困难、拓展办学空间起到了积极作用。但投资风险伴随而来。

有些高校正因依靠银行贷款建成一批规模宏大、华美壮观的大学园区，有的甚至极力追求“高、大、全”的豪华办学之风。近年来“高校豪华校门事件”接连不断。有的大学不惜耗费巨资去建所谓的标志性建筑，建高尔夫球场等豪华的设施。为此，不少高校债台高筑，债务越背越重。随着贷款陆续到期，部分高校深陷还贷泥潭，财务危机频现。可以说一些高校资不抵债，濒临破产绝不是危言耸听。这些高校借大钱、建大楼、实现大规模招生，这种不问实际需要，只关注外表壮观的发展模式，最终酿成了泡沫化的高校规模，最终也埋下了“高校财务危机”。但随着贷款陆续到期，部分高校深陷还贷泥潭。

第四，国家教育投资不足。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》曾提出“财政性教育经费占国民生产总值（GNP）的比重，在本世纪末达到4%”的战略发展目标。在这一政策目标的指导下，国家通过一系列政策措施的实施持续增加财政性教育投人，但财政性教育支出占GNP的比重还存在很大资金投人缺口，即经过十几年的发展之后，财政性教育投人距离4%的目标尚存在一定差距。虽然政府依然是高等教育的核心拨款者，但在高校大扩招过程中，政府对高校并没有增加多少投入。所以本应由政府财政承担的基建投资未能及时到位，90%以上的基建投资由高校贷款自筹。

三、高校财务危机中暴露出的问题

从上述高校财务危机信息中可以看出，高校财务中存在以下问题：

第一，高校试图采用“银校合作”等贷款方式，解决本身快速发展的资金短缺问题是非常危险的举措。但银行都将高校认为是嘴边的肥肉，加上高校特殊的政府背景，各大商业银行竞相与高校签订银校合作协议。地方政府通过低价出让土地的办法，利用银行贷款，不但解决了教育经费投入不足的问题，还坐收了由高校扩建拉动的GDP增长和房地产市场的繁荣。在这场轰轰烈烈的大学借贷扩建过程中，高校、银行、地方政府三方共谋利益――高校借扩招之机，抢占市场份额；政府则希望高等教育拉动消费需求；而银行则认为，作为事业单位的高校，无论怎样贷款都会有财政托底，绝对安全。

第二，高校财务预警功能残缺。对此，教育部已开始加强监管，比如2004年，教育部和财政部下发了《关于进一步完善高校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》、《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》、《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》等一系列文件。要求对每个学校的贷款建一个资金模型，包括收入状况、财务状况，可以动用的财力状况，根据这些状况来判定它可贷款的上限额度。并设置了预警指标，在一定指标之下，高校可以自行决定。但超过这个指标之后就需要审批。但是，实际操作中并不是按照这个规定执行的。

第三，内部审计对学校预算的编制与执行风险预警不足。2003年5月1日起审计署实施的《关于内部审计工作的规定》第二条明确规定，内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。虽然目标和任务提出了，但是要内部审计对学校大规模融资办校的预算编制和执行提出异议，无疑是非常困难的。

四、高校财务危机应对策略

回顾20世纪80年代，国家停止了对国有企业的拨款，为充实自身发展资金，国有企业开始向银行贷款。银行认为贷款给国有企业是国有对国有的行为，出了问题也是国家承担，因此对贷款给国有企业非常慷慨，于是大批银行信贷资金源源不断涌入国有企业，国有银行与企业资金互相牵连，最终因国有企业无力偿付贷款本息，造成大量银行贷款呆滞在国有企业，成为国家财政的巨大包袱。

如今的高校贷款扩建热，与当初的国有企业贷款热是如此惊人的相似：银行经营存在垒大户倾向，贷款风险高度集中，高校把银行贷款当成了扩大规模、渡过难关的提款机。如果继续发展下去，势必使高校走上盲目贷款－财务危机－不良贷款－财政负担的国有企业老路，其后果可想而知。但学校的破产远没有一家企业破产来得容易。

综上所述，高校负债是普遍存在的问题，这显然不利于高校的健康发展，并潜藏着巨大的金融风险。关于这个问题究其根源，是与前些年的教育产业化思潮密不可分的，当时许多人都以为教育也可以像商品那样经营，这是对教育性质的误导。所以当前还贷难的问题，学校、银行和政府有关部门都有一定的责任，需要有关各方齐心协力妥善解决。为此，要解决高校高负债的状况，应采取以下对策：

一是政府加大对高校的投资力度。在高等教育经费负担机制中，政府依然应该承担核心责任，从法规和制度层面健全教育投入保障机制，保障高等教育的“基本公平”，促进高等教育体系的协调发展。2009年我国GDP为33.54万亿元，1个百分点是3354亿，若将我国教育财政投入从2.82%（2005年数据）增至规定的4%，新增投入将超过3000亿元，由此可让这些学校轻装上路，关心教育教学，提高办学质量。

二是地方政府出资为高校贷款还息。对我国来说，高教事业的公益性和高校的非盈利性的特征决定了政府是其最终的责任承担者。因此，作为最终责任人的政府，加强对高校贷款的监控，合理控制高校贷款的规模，保证银行贷款的有效合理利用，防止和降低银行贷款的风险，避免高校重走国有企业老路已是当务之急。

三是开展高校新校区建设绩效评估。要不断总结高校新校区建设经验教训，建立健全高校贷款和债务管理机制，高校债务情况要纳入领导干部任期目标责任制考核和经济责任审计、离任审计范围，作为干部考核的一项重要内容。对未经批准举借债务、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务及对国家财产造成损失的，要追究相关人员的责任。

四是建立高校贷款准入机制和贷款信息定期报告制度。高校使用银行贷款资金，必须获得上级主管部门的核准，并对其贷款条件、贷款规模、偿贷能力等进行严格的评估和审核，从源头上控制高校财务危机的产生。同时，高校应定期向教育主管部门报告贷款规模和偿贷信息，以便掌握贷款高校贷款个体变量和整个高校贷款整体总量，尽可能避免发生影响面较大的财务危机事件。

［1］审计网：《2005年第2号审计结果公告》，http://www.audit.g ov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2426386.html，2005年5月30日。

［2］徐笛：《吉林大学自曝"欠巨债"向全校师生征集解决方案》，http://news.xinhuanet.com/edu/2007-03/23/content_5887501.htm，2007年3月23日。

［3］中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qg ndtjgb/t20100225_402622945.htm，2010年2月25日。