城乡建设用地增减挂钩对中小城镇发展探究

曹旭东周海霞

摘要：土地是人类生存的基础，从全球来看，人多地少是基本结构，随着经济社会的快速发展，人地之间的矛盾进一步激化。在城镇化过程中，我国提出城乡建设用地增减挂钩的政策。本文通过对增减挂钩政策进行分析，对小城镇发展过程中增减挂钩政策产生的影响、挑战和机遇进行深入探讨。

关键词：城乡建设用地 ，增减挂钩 ，城镇化

Abstract: the land is the foundation of human existence, from a global perspective, many people and little land is the basic structure, with the rapid development of social economy, the contradiction between the people to further escalate. In the process of urbanization, urban and rural construction land increase or decrease in China put forward the value of policy. This article through to increase or decrease peg through analysis on the process of the small towns development increase or decrease the impact of the peg, challenges and opportunities for further discussed.

Keywords: urban and rural land for construction purposes, increase or decrease in the hook, urbanization

中图分类号：TU98文献标识码：A 文章编号：

增减挂钩政策对我国城乡建设用地的规划具有重要的意义，同时这个政策也意味着中国传统的农村模式将要被打破。中国农民数量众多，如何解决其中产生的矛盾问题是十分重要的。国内的学者们主要从增减挂钩政策的理论方面进行分析，研究其实施的可行性和科学性。还有从实例中分析这一政策对城镇发展和新农村建设的积极意义。

我们就以A省B县为例来看一下其实施的过程。

A省B县位于总面积是1344.5平方公里，现辖4镇6乡、445个行政村，共46万人。其中农业人口35万。境内多是山地丘陵。荒山占总面积的56%；丘陵占35%；平原洼地仅占9%。农民居住分散，房屋规模小，而且年代比较久远。“空心村”现象比较严重。2005年，国家出台城乡建设用地增减挂钩政策以后，为建设新农村，积极响应国家的号召，该县的增减挂钩工作正式开展。

在实施过程中，县政府采取了一系列措施，首先组织工作领导班子，对实施过程中可能出现的问题进行讨论研究，提出解决办法，保证不损害农民的利益。然后资金上要有保证，对农民造成的损失要尽快的赔偿。还要科学选点，把房子破旧和空闲宅基地多的村居选作项目区，同时要广泛的征求村民的意见和建议，由规划部门聘请专业的队伍进行考察，规划。通过这一系列精心的准备，这几年，该县取得了初步的成效：增加了耕地面积，提高了农民收入。拆迁后复垦出的耕地面积增多。改善了村容村貌，使废弃的宅基地得到了重新利用，使村庄得到了重新的规划。促进了新农村建设的进行。村民们集中居住。硬化路面6777余平方米，安装路灯34盏，整个项目区达到了田、水、路、林、村、房的综合整治，缓解了用地与发展的矛盾，为一些企业和城镇建设用地提供了保障。

城乡建设用地增减挂钩政策的实施对小城镇的发展既存在挑战也存在机遇，首先我们先看一下存在的挑战。

这一政策是在2000年初步提出的，到2005年正式下发试点地区的文件，中间经过了五年，时间较短，而且在我国并没有实例供我们参考，因此在实施的过程中难免会出现一系列的问题。这一政策主要是在城乡结合部来进行的。通过对农村建设用地的整合，组合成拆旧建新区，合理的分配复垦为耕地和用于城镇建设用地的比例。我认为其中存在的问题有以下几点：

（1）统计台账、规划图中的数据不一致，这对增减挂钩政策的实施带来了困难。数据的不一致会导致实施过程中误占农户的耕地或正在使用的建设用地。造成一些纠纷等。

（2）对实地考察的不够深入，一些地区敷衍了事，规划图不能很好的反映出当前的土地利用状况，图中显示的居民点现在或许是农地。这样就违背了政策中只对“农村居住点和工矿废弃点进行整理的原则”。

（3）在实施过程中出现占好地补劣地的问题比较严重。把好地占用为城镇建设用地，整理出的劣地复垦为耕地。导致耕地质量差，甚至出现无法耕种的现象。使耕地补偿得不到完全的落实。复垦的耕地质量往往低于被占用地的质量。

（4）被占用地的村民的权益没有得到充分的保障。例如，农民搬迁入楼房集中居住，农户必须承担水、电、煤气、采暖费和物业管理费等支出，特别是居住在城市规划区内的居民，需要从农村自给自足的生活方式转变为城市购买基本的生活产品的方式，居住成本和生活成本至少要上升一倍以上。

（5）资金不到位。资金的不到位使得对农民的补助也不到位。农民得不到妥善的安置。土地整理的成本较大，政府财政收入无法承担这一巨大的开支也是增减挂钩政策实施中的一大阻力。因此在实施过程中出现了强行拆迁的现象。脱离了政策本身的积极意义。

增减挂钩政策无疑是对小城镇的发展有利的，能够促进我国的城镇化。在这一政策中小城镇的机遇有：

（1）有利于土地的保护和土地利用总体规划的实施。增减挂钩政策能很好地把农村荒废的土地整理出来，分配好耕地与建设用地的比例。既盘活了农村的存量建设用地又拓展了城镇的建设用地，缓解了建设用地扩张对农用地的压力，保持耕地的总量平衡。

（2）有利于城镇化的发展。增减挂钩政策的实施正好可以推进新农村的建设，把村民居住用地集中到一起。实行小区化的管理，水、电、气、通讯等基础设施全面到位。这也有利于推进城乡一体化进程。

（3）有利于农村劳动力的转移。为农民建设高质量的住房，促使农民向城镇居民转变。农村劳动力的转移为城镇建设注入新的力量。减少农民的数量为我国解决三农问题找到一条新道路。

（4）有利于农村产业经济的发展，促进土地更为高效和集约使用，吸引企业入驻，转移农村富余劳动力，改善了农民的生活。同时为周边小城镇提供丰富的粮食等消费品。

我认为小城镇要快速的发展就要迎接这些挑战，解决好存在的问题。问题不解决，增减挂钩政策将得不到农民的支持，我国的城镇化进程必将放慢速度。对于小城镇的发展也是不利的。同时要抓住这个机遇，规划好城镇建设用地。加快城镇化的步伐。解决问题的对策有以下几种。

1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理。应该对基层土地管理者进行培训，提高他们的专业素质，使土地统计台帐，统计簿的格式正确，数据准确无误。

2. 资金筹集一定要到位。资金可以通过三个渠道取得：①通过收取新增建设用地有偿使用费筹集部分资金；②通过收取耕地开垦费筹集部分资金；③政府拿出本次整理新增城镇建设用地部分出让金用于项目实施。

3. 在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。结合标准分幅图以确保对农村居民点和工矿废弃地整理，同时附上拆旧地块的影像资料，保证拆旧的是废弃地、不合理的农村居民点等。

4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导性作用相结合。因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件成熟的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。

5.利用村庄闲置地安置不占用耕地，对土地实行生态、人文保护。在土地整理过程中要选择合适的工程技术和生物技术，以保护环境和生态；同时要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。

6.充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低，对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。

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