美国可持续力管理体系解析及启示

杜譞 李宏涛 温源远 环境保护部环境保护对外合作中心 周晓萃 重庆市规划 研究中心

1 美国可持续力管理体系

1.1 总体目标

美国联邦政府是美国经济中最大的能源消费体，拥有近50万座建筑设施，超过60万辆汽车，雇佣了180多万工作人员，每年购买的商品和服务价值超过5000亿美元。在此背景下，奥巴马要求联邦政府的56个行政机构制定《可持续力绩效战略规划》（以下简称《规划》），在环境、能源、经济领域做出示范，使可持续力建设在政府机构中得到落实，保护纳税人利益并保障环境健康，促进国家的繁荣和能源安全，最终实现“清洁能源经济”。

1.2 主要任务

《规划》将可持续力建设作为联邦政府的优先事项，在9个领域设置可持续力绩效评估目标，包括：削减设施能源强度；增加可再生能源利用；节约水资源；管理温室气体；改进计量和测量方法；建设新设施和重大整修；采购节能产品；减少石油/增加替代燃料；防治污染和减量废物。主要包括以下8项任务：

（1）减排温室气体策略。大力削减政府机构建筑物中的能耗强度，增加可再生能源的使用，在机构固定资产配置中实施可再生能源发电项目；减少化石燃料的使用，尽量使用低温室气体排放的车辆（包括替代燃料车）；优化机构车队的车辆配置，力求到2020年，每年车辆的石油使用率下降2%（以2005为基准）；与供应商和承包商签署“绿色合同”，合作减少温室气体排放；在采购，运输，旅游和会议方面采取低碳战略；制定和推行其他创新政策和做法来减少碳排放。

（2）改善水资源利用效率和管理。实施和推广中水回用战略，雨水引流项目；减少饮用水的消耗，力争以2007年为基准，饮用水消耗量每年减少2%，或者到2020年，总共减少26%；以2010年为基准，工业、景观、农业用水每年减少2%，或者到2020年，总共减少20%。

（3）推进污染预防和废物减量。通过源头控制削减废物和污染的产生，到2015年，固体废物的转移率、建筑及拆卸废物转移率达到50%或更高的削减率；减少纸张使用，并使再生纸的使用率达到30%；减少有毒有害物质和化学品的采购、使用，并确保其安全处置；增加废物制成的有机堆肥材料；实施病虫害综合防治管理等景观管理措施；增加使用替代化学品和工艺；依据《应急规划和知情权法案》进行报告。

（4）改进区域和地方综合规划。参与区域交通规划，掌握现有社区基础设施的情况；结合联邦政策，增加地方规划的能源选择有效性；确保新设施和租赁规划公共交通导向，尤其是现有的或计划中的镇中心；对于拟建和扩建设施，识别和分析其能源使用和替代性产品的环境影响；与区域规划相协调，包括各层级的生态系统，流域和各级的环境管理方案。

（5）推动联邦建筑节能。确保所有在2020年或之后开始规划的新建筑物，按照到2030年实现“零净能耗”的目标进行设计；确保所有新的机构建设和改造符合指导原则；确保联邦机构的建筑存货（现有的和租用）2015达标率为15%，逐渐实现100%的达标率；鼓励采用高性价比、具有创新性的策略（如冷屋顶和绿屋顶）以减少能源、水和材料的消耗；合理整合和处置闲置物业资产；翻新和改造具有历史价值的联邦物业。

（6）推进可持续性采购。确保95%的采购合同能够满足高效节能、节水、环境友好、非臭氧消耗的要求，倾向采购生物质材料、可回收利用和无毒或低毒性的替代品。

（7）推进电子管理。确保优先采购获得“电子产品影响评价工具”认证的电子产品；购买“能源之星”和“联邦政府能源管理计划”指定的设备；建立和落实电源管理、双面打印，以及其他节能或环保优先措施；实施电子产品环境无害化处置；针对服务器数据中心的能源效率管理实施最佳做法。

（8）实施环境可持续管理。继续实施现有的环境管理体系，保证其良好的组织与运行；确保已有的管理系统得到适当的实施与维护，推动可持续力目标的实现。

1.3 保障措施

1.3.1 完善法律法规体系

为了保障“清洁能源经济”的实现，美国联邦政府机构通过一系列法案和行政命令制定了《规划》中主要任务的管理目标和要求。1978年，美国颁布了《国家节约能源政策法案》，奠定了现行联邦政府内部可持续力各项管理目标和要求的基础。随后，2005年颁布的《能源政策法案》确定了一系列能源相关的联邦政府设施和车队的管理目标，同时也修订了《国家节约能源政策法案》的部分章节。2007年，布什政府发布了关于加强联邦环境、能源和交通管理的13423号行政命令，随后又颁布了能源独立性与安全性法案，设置了更具有挑战性的可持续力目标。2009年10月，奥巴马政府颁布了关于环境、能源和经济绩效的联邦领导力的13514号行政命令。这项行政命令以经济复苏为契机，倡导建立“清洁能源经济”，将管理温室气体、采购节能产品以及防治污染和减量废物等工作加入到可持续力绩效考核的主要任务里，以此体现联邦政府在减少排放，节约资金方面的承诺。

1.3.2 健全部门协调机制

这一系列规划的编制和执行单位包括美国15个部级行政机构和41个独立行政机构，不仅涉及到政府内部的协调，还会影响到为这些部门提供可持续力相关服务的企业和个人。在《规划》出台过程中，美国政府通过设置独立协调机构和专门官员来均衡各方力量，以保证可持续力战略目标的实现。

奥巴马通过颁布13514号行政命令授权专门的协调机构——联邦环境执行官办公室确定《规划》的实施策略并监督主管部门执行情况，协调环保署与其它部门之间的环境事务和冲突。同时，明确指定由环境质量委员会和管理与预算办公室承担《规划》跨部门指导委员会的职能。前者负责可持续力目标的制定、监督与评估，后者负责预算、绩效及拨款事宜。此外，联邦环境执行官办公室根据《规划》的重点领域确定了包括环保署在内的四个业务主导部门来拟定相关的技术导则和减排策略，并要求各个执行机构指派可持续力高级官员专门负责《规划》的编制与实施。

1.3.3 采取绩效评估方法

《规划》规定的评估机制包括对申报项目的可行性、优先性评估和对已完成任务的绩效评估。其中对于具体项目方案的可行性评估，将从其投资回报率、生命周期成本和环境、社会以及民生收益方面考虑。绩效评估要求数据的可得性、真实性与代表性，方法多采用指标考核和生命周期管理。

首先，《规划》要求准确衡量政府各机构碳足迹大小，明确在机构控制下的各资产设备的排放清单；其次，各机构对其资源进行统计、测量和管理，然后设定目标并制定可持续力规划递交环境质量委员会审核；最终报请总统批准。在《规划》中，各机构需要对运营的每个要素、资产、和操作设备进行跟踪、监控，并根据生命周期投资回报率进行评价。其目的在于清楚识别每项投入，并使所有国有资产和资源得到最有效的利用。例如美国国防部将开发一套绩效管理评价系统和“指标评分卡”去监测执行规划任务的相关活动。环保署利用绩效评估报告系统收集每季度能耗、水耗、废物转移处理率等数据，使用机动车统计工具数据库跟踪交通数据，并根据机构替代能源遵规计划评价运输方案和燃油效率，以评估《规划》绩效的阶段性进展。

2 我国有关情况及对策建议

2.1 管理现状

我国国家机关办公建筑和大型公共建筑总面积不足全国城镇建筑总面积的4%,但总能耗却占全国城镇总耗电量的22%,大型公共建筑单位面积年耗电量达到70300千瓦时, 每平方米年耗电量是普通居民住宅的10～20倍,比欧洲、日本等发达国家同类建筑多出1.5倍。针对这些问题，我国先后出台了《节能产品政府采购实施意见》以及《公共机构节能条例》, 明确规定在公共机构的节能工作中实行目标责任制和考核评价制度，把节能目标完成情况作为对公共机构负责人考核评价的依据。

2.2 主要问题

我国各级政府机构在公共资源管理方面采取了一些措施，也取得了一定成效，但是还存在很多问题。

（1）管理理念有待提升。政府机构节能工作在能耗统计、建筑节能、车辆节能、政府节能采购、节能新技术的推广等领域都进行了积极的探索，但还仅仅局限在能源领域，没有将温室气体减排、水资源保护和利用、固体废弃物减量等环境保护领域内容纳入到管理目标，仍需探索和创新管理理念。

（2）法律法规基础尚不完善。现有的法律法规在推动我国政府机构节能减排工作上发挥了重要作用，但是并未规定量化的工作目标，对实施环节缺乏统一的规范和政策。

（3）缺乏部门协调机制。目前我国公共机构节能工作的主管部门为国管局，在全国公共机构的节能工作上发挥监督与管理作用。然而整个政府机构相关领域的管理基础比较薄弱，缺乏专门人员的有效协调和管理。

（4）绩效管理制度不够健全。预算约束不严格，缺乏统一的政府机构节能减排以及环境保护的绩效考核标准，尚未形成科学化的、规范化的绩效管理制度。

2.3 对策建议

（1）创新管理理念。在“节能减排”工作框架基础上升级管理理念，探索类似于可持续力管理体系的新模式。在科学发展观的指导下转变管理方式，形成有中国特色的生态文明管理体系。

（2）健全部门协调机制。设置独立的跨部门协调机构并在各部门指定专门负责人，由主管部门牵头，协同相关的业务主管部门共同商讨制定部门协调机制以及相应的管理办法。

（3）实现绩效动态评估。建立绩效动态评估机制，提升节能减排和环境保护等相关目标在政府绩效考核中的地位，形成年度分析、中期评估、终期考核的配套机制，强化环境与经济可持续力目标的联动分析。