向公益传媒、公共服务回归的努力——对广电最新动向的一种解读

文/张 聪

向公益传媒、公共服务回归的努力
——对广电最新动向的一种解读

文/张 聪

张 聪中国广播电视协会副秘书长

广电系统最近有几个动作，在业内影响深广，在社会上也引发了不少议论。那就是最近所谓的“限广令”和“限娱令”开始实施，以及因央视诉讼再次浮出水面的“三网融合”争议问题。我个人认为，这些都应视作广电管理部门促使广电媒体向公益传媒、公共服务回归的努力。解读这些措施背后的含义，有助于我们对广播电视媒体的本质属性有更清晰的了解。

“限广令”

2011年11月25日，广电总局发布的《关于贯彻执行<广播电视广告播出管理办法>的补充规定的通知》（广电总局令第66号）于今年1月1日起正式实施。内容主要是，清理并撤销2012年电视剧的插播广告时段，确保自2012年1月1日起，播出电视剧时，每集（以45分钟计）中间不得再以任何形式插播广告。

文件颁布后，观众一片叫好之声。但也无须讳言，它对广电媒体广告收入的影响也是巨大的。有人估算，全国仅此一项，就将减少200亿收入，占2011年全年电视广告总收入的1/4还要多（2010年全国电视广告收入796.59亿元）。

政府出面对电视广告经营进行干预，这不是第一次，但却是涉及面最广、力度最大的一次。

政府之所以不肯放松对广告播出的管理是基于这样的认识：广播电视是党和政府的喉舌，必须重视正确的导向，管理权必须牢牢掌握在党和政府手中；广电媒体是公益性组织，应提供公共服务，把社会效益放在第一位。

正因为如此，1983年以来的28年中，政府发布的有关广告的规章和规范性文件即有25件之多（包括过期失效和已有新规定替代的），几乎达到平均每年一份的地步。

媒体广告怎会发展到政府认为非治理不可的地步？又是什么原因令广电媒体痼疾难除，迫使政府必须一次次出手进行规制呢？冰冻三尺非一日之寒，除了媒体广告经营的不规范外，一定程度上也囿于政策原因及其历史发展过程。

这样就产生了两个悖论。

第一个悖论：鉴于广播电视在形成和引导社会舆论方面的重要作用，一方面，政府不可能放松规制，必须把领导权掌握在手里，以确保媒体导向不出问题，不捅娄子，不惹乱子，还不能让老百姓反感；另一方面，由于政府财力有限，却又不得不让媒体从市场运作中解决自身发展需要的资金问题，媒体便被赋予了一定的经济职能，在政府财政供应不足的情况下，必然会不自觉地沿着倚重经济效益的运行规律演进下去。所以，只要政府投入的问题一天不解决，想要媒体不考虑经济效益，主动掌握好两个效益之间的平衡，实际上是非常困难的。毕竟这关系到媒体在竞争日趋激烈大背景下的生存与发展问题。

第二个悖论：媒体在获得一定的经济职能之后，确实焕发出了相当的活力，比计划经济时期的抱残守缺有很大进步，丰富群众文化生活的作用与日俱增，这是媒体与市场经济接轨带来的好处。但其不自觉的逐利行为也令政府监管难度加大。放任不管，会漏洞百出。可如果重新回到全额拨款的老路上，媒体由此产生的不思进取的惰性心理，又会使政府背上沉重的财政包袱，这对于调动媒体的积极性，特别是对节目数量的丰富和质量的提升也未见得有任何好处。

于是，在政府目前尚不具备条件或者还不想或不能改变现有政策的前提下，对媒体广告的管理便出现了“放一放、再收一收”，时松时紧的局面。

我们知道，近年来广播电视进行了一系列眼花缭乱的改革（三局合一，两台合并），但无论怎么改，也没有把广播电视台事业单位的性质改掉，这就决定了广播电视必然要承担提供公共文化服务的使命，而广播电视作为“党和政府喉舌”的性质也是不可更改的。这正是政府之所以会公开“亮剑”而媒体却不会公开“顶撞”的原因。

在这样的一个大前提下，要使广电媒体继续保持公益媒体特色，大致有三种选择：一是维持现有的广电事业与节目规模，大幅度增加财政投入。亦即按照中央关于促进文化大发展大繁荣的决定要求的那样，做到“以政府为主导，以公共财政为支撑”。这样，媒体少了经费上的后顾之忧，自然也就失去了继续做广告的理由，荧屏的净化水到渠成。二是根据国家财力的大小，确定可以支持的频道频率数量，裁撤财政补贴不能覆盖的多余部分。三是实行媒体按性质的分类管理。像当前事业单位进行的改革或非时政类报刊转企改制那样，公益的归公益，由国家财政负担，其余的推向市场。

三者必居其一。否则，混乱的情况恐怕不可能消除。

但遗憾的是，目前除了重庆表示要给广电追加投入之外，其他省尚无相应表态或拿出其他的办法。广电媒体下一步究竟将如何发展，是基本维持现状、只做局部调整，还是加大投入、一次性从根本上解决问题，目前仍是未知数。

总之，“限广令”的实施，是政府想把在商业化道路上渐行渐远的媒体重新拉回公益道路的又一次努力。我个人认为，这是解读当前广电政策和今后走向的一把钥匙。这个问题弄通了，其他的问题也都可以迎刃而解了。同时我也认为，由于体制机制改革没到位或思路尚未完全理清，这样做的效果将十分有限。因为如果不能如中央决定那样从根本上解决媒体生存所系的经费问题，媒体就总要想方设法挣钱，解决自身发展之需要。如此，政府把媒体往回拉的努力恐将永无休止。如何冲出“一管就死，一放就乱”的怪圈，在收与放、治与乱之间寻找适合的平衡点，将成为困扰政府的长期问题。

“限娱令”

“限娱令”准确的名称是《广电总局关于加强上星综合频道节目管理的意见》，文件的核心是要建立“上星综合频道节目播出调控制度”。《意见》指出，上星综合频道的定位应该是新闻综合频道，必须以新闻节目为主，以宣传教育为主，不能办成专业频道，更不能办成娱乐频道。为此《意见》要求，省级卫视每晚黄金档（包括晚间）必须播出三档包括《新闻联播》在内的新闻节目，每天新闻自制时间不得少于90分钟，每台每周黄金时间播出的综艺节目不能超过两个。黄金时间限制播出相亲、情感故事、竞技节目、综艺娱乐等七大类节目。因为该意见对各台综艺娱乐类节目影响最大，业界习惯形象地称之为“限娱令”。

此前，全国卫视综艺娱乐类节目有126个之多，且作为当家节目，多安排在黄金时间播出。如果按意见执行，全国34个电视上星综合频道，每台每周不超过两个，理论上的最大容纳值只有68个，相当于拦腰砍了一刀。难怪各卫视感受最深的是文件对娱乐节目的限制。

各级卫视为什么一窝蜂地争着上综艺娱乐节目？其实原因很明显，说到底是因为它能吸引眼球，拉动收视，容纳更多的广告，创造较高的经济效益。

政府为什么要对其进行控制？除了部分原因与对广告进行管控相同外，最重要的还在于这些节目的内容，很多是与社会主义核心价值体系相冲突的，有对观众进行误导之嫌，这直接损害了媒体坚持正确导向的功能。而且，这些节目往往相互克隆，同质化严重，泛滥成灾，多到了令人反感的地步。

广电媒体的性质功能不容改变，所以，对这些节目的整顿当在意料之中，只是时间早晚而已。对此，一些原本以此类节目称雄的电视台都有所觉察，知道此举非长久之计，早已做好整改的心理准备。

不过，通过调研，也听到一些不同的反映。有的同志认为，娱乐类节目过多，确实应该限制，但“切一刀”可以，“一刀切”则显得有些过。毕竟提供娱乐是广电媒体的一大功能，可以满足老百姓很大一部分需求。同限制娱乐类节目的形式相比，似乎更应该重视限制娱乐类节目中的低俗内容。与其限娱，不如限俗。还有的同志认为，如何界定被限制之列的娱乐节目，标准应该细化，应该更加明确。比如，有的节目本意在传承中华优秀的传统文化，只是揉进了娱乐元素或借助了娱乐的形式，是否也当在被限制之列，值得进一步研究。不要在“泼出脏水的同时把孩子也泼掉”。

应该说这些意见都是值得重视和研究的。当然，矫枉难免过正。政府的当务之急是要使广电媒体重回公益媒体、提供公共服务的正确道路上来。相信经过一段时间的磨合，这些悬而未决的问题会逐渐得到解决。

“三网融合”的争论

国务院颁布的《推进三网融合总体方案》（国发〔2010〕5号），确定了三网融合12个试点城市的名单和试点方案，被舆论乐观地认为三网融合终于进入实质性推进阶段。表面上似乎已经尘埃落定，但实际上，广电与电信方面的矛盾始终未曾间断。

2011年8 月，中国网络电视台(CNTV)正式就江苏电信和广东电信IPTV业务平台侵权盗播中央电视台相关电视栏目视频的行为向南京中院和广州中院提起了维权诉讼，使这一争论再起波澜。由于这是广电第一次对电信运营商起诉，引起世人广泛关注。许多人认为这是两个行业间的利益之争，应该各打五十大板。这说明大家对争议的实质是什么，尚缺少深入的认识和理解。

广电和电信本来是业务互不交叉的两个行业，之间并不存在所谓的竞争。现在之所以起了争执，主要在于基于网络的增值业务部分互相有了交叉，而问题的焦点在于谁有资格掌握电视节目的网络播控权。这方面，电信基于扩张和完善产业链的考虑与需要，急欲获得内容资源，挟技术领先和雄厚资本的优势，采取的是攻势；广电产业规模小，网络技术有待更新升级，出于保护内容安全的职责需要，不同意出让网络播控权，采取的是守势。争执可以说完全由电信方面主动进攻而引起。事情其实就是这么简单。

但事情的分析可以简单，问题的解决却不简单。有人认为，既然电信方面技术先进又实力雄厚，用电信的网传电视内容不是很简单吗？实际情况并非如此。

首先，需要撇清一个概念：三网融合不是三网合一。广电网和电信网是两个并行独立的物理网，国务院《三网融合方案》对三网融合给出的权威定义是：三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。这就首先否定了并入一个网即电信网的问题。因为在现实条件下，广电与电信不仅业务范围不同，业务的性质更是有天壤之别，绝不可混为一谈。

其次，三网融合是有前提条件的，那就是方案中指明的，必须是宽带通信网、数字电视网、下一代互联网的融合。也就是说，融合不是当前要做的事情。现在的技术条件不对等，想融也融不起来。只有宽带通信网、数字电视网、下一代互联网才是“技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享”的基础条件。而且，即使技术条件成熟了，可以融合的恐怕也只有双方互有交叉的增值业务部分。至于各自的核心业务部分仍然要各司其职。

当前，在建设宽带通信网、数字电视网和下一代互联网的问题上，三个方面都在加快进度，都在为下一步融合做准备。

必须承认，由于电信（实际掌握着互联和通信两个网）技术基础条件好，资金充足，占据相对优势，进展更为迅速一些。

相比之下，广电方面显得要被动许多。由于历史、体制等方面的原因，有线网没有形成电信网那样的全国一张网，而是被分割得很零碎，更没有全部实现数字化。这种不对等的局面，使广电面对迫在眉睫的三网融合时承受着巨大的压力。

第三，在完成预订目标的进度上双方存在着时间差。按照工程目标，中国电信宽带用户的接入带宽将在3～5年内跃升10倍以上，并将持续快速提升；资费在3年左右迎来“跳变期”，并将持续下降。他们的计划是在2011年新增光纤用户3000万，2013年达到8000万，“十二五”末光纤入户（带宽在100M以上）超过1亿。现在很多地方的电信IPTV都出现了高清视频节目，而且几乎涵盖了数字电视拥有的所有频道。而广电除了资金缺口，面临更复杂的问题。按照去年出台的《中国下一代广播电视网（NGB）自主创新战略研究报告》提出的规划，广电要“形成与电信网公平‘竞合’的态势，突破三网融合中的‘代差’瓶颈”，就必须建设下一代广播电视网，而这需要分三个阶段，用十年左右的时间（至2019年）才能建成。这显露出广电与电信在实现规划目标上的时间差异。

第四，谁有资格建立内容集成播控平台、掌握电视节目的网络播控权。其实答案是明确和肯定的。国务院《三网融合方案》规定得非常清楚：IPTV、手机电视的集成播控业务由广电部门负责，宣传部门指导。具体任务是：广电部门按照广播电视治理政策法规要求，加强对从事广播电视业务企业的业务规划、业务准进、运营监管、内容安全、节目播放、安全播出、服务质量、公共服务、设备进网、互联互通等治理。这对文化、信息安全的要求是很高的。所以，互联网电视牌照和IPTV牌照均由广电部门掌握。其根本原因就在于：网络的快速发展与普及在给人们带来便利的同时，也产生了各种消极负面的影响。特别是网络传播的泛在性、跨国性、复杂性和易受攻击性等特点，网络文化和网络舆论对国家信息与文化安全乃至社会的稳定都提出了重大挑战。鉴于中国的国情，电视媒体除承担大众传播媒介的社会属性外，还必须承担国家作为党和政府“喉舌”的政治属性，因此中国IPTV的发展，将无法脱离广电的监管，这既是中国的国情所决定的，也是广电部门的职责所在。特别是在“当今世界正处于大发展大变革大调整时期，各种思想文化交流交融交锋更加频繁，维护国家文化安全任务更加艰巨的复杂形势下”，要想让政府对具有意识形态属性的广播电视撒手不管，是完全没有可能的。客观而言，内容把关的工作既不在电信业务范畴，电信也缺乏这样的资质与能力。

为了节目传输安全，实现在内容上的管控，广电目前采取的措施是在有条件与电信实现对接的12个试点城市的有线网中，建立内容集成播控平台或分平台，用以推广IPTV。这应该是确保内容安全前提下唯一正确的抉择，是稳妥的和积极的。但遗憾的是电信方面并不配合，而是采取打擦边球的方式，试图绕过广电对内容的管控。而正是由于电信出于产业发展的动机，千方百计想摆脱广电对内容监管的羁绊，自成体系，所以才不可避免地引起了矛盾和冲突。例如CNTV有关人士曾反映，他们“与多家地方电视台一起在8个试点城市投入近2亿元建设了IPTV播控总平台和分平台，说服地方电视台顺利完成了内部网络对接，但是在与电信运营商的网络对接上却卡壳了”，以至于“造成前期投入的资金和设备都处于闲置的状态”。同样的问题在广东等地也有反映。

对于广电与电信的区别，一些业外人士其实也已看出了端倪。吴纯勇先生就曾公开表示，“工信部以提高产业竞争能力为出发点，对终端厂商所持的是鼓励态度，但是广电重视的是内容监控，两个部委的出发点不一样。”这样说是符合实际情况的。所以我们不能把广电与电信之争简单地理解为单纯的行业之争，实在是因为广电出于职责而不能不争。

以上林林总总，表面上十分热闹、曲折复杂，但深究起来，很多问题的产生，实际上是出于广电行政管理部门坚守对内容安全包括传输安全负责的底线，这似乎应成为判断广电今后走势的一个基本出发点。