社会要和谐,管理要创新

沈嘉禄

提及长宁，上海市民心里便会涌起一种亲切感。作为上海西部的中心城区，那里有上海动物园、西郊宾馆、虹桥机场、古北新城、虹桥开发区，都可成为我们各年龄段的记忆底本。长宁是一个充满活力的国际性城区，漫步在黄金城道，眼前走着各种肤色、说着各种语言的人群，大家和谐相处。位于长宁区域内的虹桥经济开发区是国务院批准的第一个以第三产业为主的经济开发区，今天已是上海最成熟的商务区之一，具有完善的国际经贸与商务功能。长宁区在经济发展的同时，社会建设也取得令人瞩目的成绩。近年来，长宁区获得了全国文明城区、国家科技进步先进区、全国文化先进区、全国双拥模范城、全国和谐社区建设示范区、全国养老服务示范区、全国实施妇女儿童建设示范区等荣誉称号。

长宁区是上海联接长三角的重要门户，下辖九个街道一个镇，区域面积37.19平方公里，户籍人口62.3万，实有人口约74万。2011年，完成全区财政收入221.1亿元，其中区级财政收入完成88.5亿元，总量位居九个中心城区第二位。

2010年12月，长宁区被中央政法委、中央综治办列为全国社会管理创新综合试点区后，成立了区社会管理创新综合试点工作领导小组，区委书记担任组长，建立由区综治办和区社建办共同牵头的试点工作办公室，聚焦“安全、稳定、有序、活力”的目标，取得了可喜的成果，也得到了中央和上海市委市府领导的充分肯定。长宁区的探索和实践，对上海这座国际化大都市的社会管理有哪些可借鉴之处呢？

加强和创新社会管理是立足发展阶段、推动科学发展的必然选择

《新民周刊》：卞书记，长宁区被列为全国35个试点之一，也是上海唯一的一个试点区，你是否感到巨大压力？

卞百平：压力肯定有，但我们更觉得这是中央与市委的信任，也是我们通过创新实践提升社会管理能力的极佳机会。加强社会建设、创新社会管理是坚持科学发展、整体推进中国特色社会主义事业“四位一体”总体布局的重要内容，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。作为一座特大型城市，加强和创新社会管理是上海加快建设“四个中心”和现代化国际大都市的重要保障，是构建和谐社会的基础性工作。高效能的社会管理，能优化城市资源配置，扩大城市功能空间，降低城市运营成本，提升城市对资源要素的聚合力和功能的辐射力，促进城市可持续发展。

同时，这项工作也是我们自身所处发展阶段的迫切需要。随着经济持续快速发展，大规模的城市建设基本告一段落，长宁进入了建管并举、逐步过渡到以管为重的发展阶段。长宁区人口结构比较复杂，有约12万外来人口，而且流动性大，人口老龄化率达到23.3%，文化层面多元性比较明显，各方对社会管理及自身利益的诉求就不可能单一。城市管理对象的种类、数量纷繁复杂，管理问题层出不穷，大量信息需要处理，常规的管理方法和手段已经不能适应现代城市发展的需要，必须对城市管理的体制、机制、组织方式、手段进行创新。因此，必须把社会建设和社会管理创新放到更加突出的位置来抓，否则经济发展的环境难以优化，和谐稳定的良好局面也难以持续。

民主、法治、科技相结合，积极探索特大型城市的社会管理方式

《新民周刊》：我们了解到，俞正声书记在长宁区调研时说：“目前处于社会矛盾凸显期，这一时期应该在社会管理、为群众服务等方面创造出一些新办法，新办法有的需要借鉴发达国家的先进经验，有的要结合中国实际、中国特点去创造，而根本的还是离不开民主建设和法治建设，以及科技的支持。”那么长宁区在创新社会管理中对这些精神有哪些体现？

卞百平：试点一年多来，我们按照中央政法委统一部署和“六个统筹”的总体要求，在上海市委、市政府和相关职能部门的关心指导下，学习借鉴兄弟城市、区县经验，围绕“安全、稳定、有序、活力”的总体目标，突出以人为本、服务为先、管理为重、党建为魂的工作理念，坚持问题导向、顶层设计、项目推进的工作方法，探索“民主+法治+科技”三结合的管理方式，完善城区管理、人口服务、民生保障、社会稳定、社区建设、社会参与 “六大体系”，确定了20个具体试点项目，目前已取得阶段性成果。在探索实践中，我们的很多做法充分体现了民主、法治的原则和信息科技的支撑。

《新民周刊》：能帮我们具体介绍一下吗？

卞百平：譬如，在民主方面，通过发展基层民主，引导群众依靠民主的办法在法律的范围内通过各种方式来协商公共事务、化解矛盾纠纷，先后涌现出新华居民区的“葫芦缘议家社”、新泾五村的“家园发展促进会”等居民自治和社区共治载体，群众自我管理、自我服务能力得到提升。又譬如，在法治方面，我们强调政府要依法行政、公正执法、文明执法，更要敢于执法、善于执法，同时也希望企业法人、人民群众自觉履行法律义务。在这方面，我们探索形成了网格化与大门责相结合的管理机制，改变以往管理执法部门网格巡查、发现问题、处置问题的单一内部循环模式，进一步强化商家自觉履行门前三包责任制，自家“扫好门前雪”。目前，已与全区8400多家沿街商店签订责任书，通过宣传教育、加强处罚，实现政府管理与商家自律、社会监督相结合。试点以来，对门责单位劝告2700多起，当场处罚600余起，有力促进了商家自律，调动了群众参与社会管理的积极性。再譬如，在科技支撑方面，我们发挥“数字长宁”优势，建成了区实有人口基础数据库，实现与市人口办、区16个委办局数据关联和及时更新。在此基础上，推进“劳动、民政、医保、计划生育、社保”五网合一一口受理、IC门禁卡管理系统建设等项目，逐步建成实有人口、实有房屋、实有单位等基本信息“三结合”的数据库。推进图像监控系统和智能化应用系统建设，基本实现全区712个封闭式小区出入口和主要街面路口视频监控探头全覆盖；在全市率先建成“车牌识别系统”，基本实现途经长宁机动车捕获率100%和部分重点路段非机动车捕获率93%以上。

部门联动、扁平高效，着力构建“大联动”工作格局

《新民周刊》：长宁的网格化管理起步较早，有良好的软硬件基础，试点过程中又建立了社会管理联动中心，通过功能整合、系统整合、热线整合，构建起扁平高效的区域综合管理体系，实现了日常管理与应急处置相衔接。在同一个物理空间，做到全年、全天候24小时值守；常态时，通过“人员互派、信息互通、职能互补”机制，各司其职；应急时，将负有应急任务的各职能部门合署于同一个区域内待命，接受统一指挥。

卞百平：建设社会管理联动中心是我们在管理上的突破之一。中心整合了区总值班室、网格中心、各类便民热线、实现了“指挥平台统起来，多种信息串起来，多套系统并起来，多支队伍联起来，绩效评估晒出来，社会力量融进来”的既定目标，对各类信息进行全面收集、分流、处置、监督、评估、考核，确保市民反映的各类问题能得到及时解决。比如，我们在联动中心内设立了市民热线，把全区四大类50个热线电话归并为一条24小时受理的市民热线，通过“一口受理，分类流转，按责处置，监督考核，信息汇总”，加强了内部合作与联动，让群众在一个窗口把事情解决掉，使老百姓在有诉求时“找得到人，办得了事，件件有回音，事事有着落”；又比如，以前有渣土车趁着夜色在路面上违章倾倒，群众举报或由某部门发现了，将情况送交另一个部门，由他来调查取证并处理或教育。这样不仅费时费力而且处置过程可能较长，现在将两个部门的功能整合起来，发现问题与处置问题一个口子，就提高了工作信息的流转和处理效率，也防止了多头管理、管理真空以及“踢皮球”等现象的出现。这样，没有增加机构设置与编制人员，而是通过部门整合来解决问题，提高了办事效率，效果十分显著。

《新民周刊》：建设社会管理联动中心会不会增加管理成本和人员呢？

卞百平：不，通过扁平化管理，不仅提高了发现与处置的效率，还改变了以前各部门之间存在的数据壁垒、信息孤岛等滞后情况，信息共享程度大大提高。创新社会管理，就是要充分利用科技进步和现代管理手段，加快实现传统管理向现代化管理的转变，积极探索建立一套完整的综合管理联动体系。

关口前移、源头治理，不断完善“大预防”工作机制

《新民周刊》：“安全”和“稳定”是社会发展的基础。长宁区在探索社会管理新实践中，在维护安全稳定方面具体有哪些举措？

卞百平：安全稳定是一个城区社会管理的工作底线。我们在试点工作中坚持把预防和化解社会矛盾、促进社会和谐稳定作为加强和创新社会管理的重中之重，着力构建社会稳定“预判、预警、预案”工作模式。具体来说，就是要做到对局部问题可能影响面上稳定要有预判、对突出矛盾和群体性矛盾激化要有预警、对可能引发的各类矛盾和事件的处置要有预案，努力把风险消解在萌芽状态、矛盾化解在基层一线。我们讲，要把矛盾化解在萌芽状态，很重要一条就是信息要灵通、措施也得力。为此，我们不断健全基层信息网络，推广居民区“社情民意气象站”、“楼组工程”等经验和做法，向“两新”组织、建设工地等领域拓展；推广公共安全电子巡查日志制度，对消防设施、特种设备、六小场所等进行动态管理。综合运用来自政法系统、信访窗口、基层社区、网络媒体等社情、企情、舆情和网情，建立情报信息定期分析通报制度、情报信息分类分级会商机制。定期分析研判信访突出问题，通过责任回归、领导包案、律师参与、集体审核、柔性稳控等一系列举措，确保重要节点、重大活动矛盾始终处于可控状态。聚焦旧区改造、经济楼宇、市政工程等矛盾易发多发领域，推进社会稳定风险分析评估工作，做到“应评尽评”，努力实现过程中风险有预判、矛盾有预警、处置有预案，建立应急预案启动、突发事件处置、善后跟踪处理为一体的流程管理，确保一旦发生突发情况能够从容应对。

主动疏导、沟通协商，建立健全“大调解”工作体系

《新民周刊》：当前，人民群众的诉求越来越多，如何处理各种矛盾纠纷，促进社会的和谐稳定，是社会管理的重要任务，长宁区在这方面有哪些考虑和做法?

卞百平：我们感到，绝大多数矛盾纠纷是人民内部矛盾，只要通过合法、合情、合理的方式，是完全可以消化和解决的。为此，我们建立了“大调解”工作体系。特别是区法院的诉调对接中心，形成了一套规范的调诉机制，每年有一半左右的案件通过调诉结合提前化解掉，法院案件不是单纯的依靠司法判决，更多的是通过互相协商来争取不用法院判决的方法把问题解决在诉讼之前。不仅如此，我们还以东虹桥法律服务园为基地，依托华东政法大学资源，区校合作建设区调解服务中心，承担调解、培训、实训、孵化的主要功能，并与街道、居委调解组织以及医疗、交通等专业调解平台相对接，形成多元化、广覆盖的调解体系。2011年，全区各级人民调解组织共受理各类民间纠纷14637件，经调解解决14273件，调解成功率达97.5%。

《新民周刊》：在长宁采访的这段时间，我发现长宁的居委干部不是在居民家里，就是在走访的路上，一进门就嘘寒问暖，聊家常以增进感情，看到他们什么困难就帮助解决，争取他们的理解与支持，在促进和谐稳定方面起到了重要作用。

卞百平：的确如此，社会管理的基础在社区，力量源泉在基层。社区既是群众安居乐业的家园，也是发现情况、化解矛盾的第一道防线。如何夯实基层、基础、基本，是特大型城市社会管理的重要任务。长宁区是“凝聚力工程”的发源地，从上世纪９０年代初开始，我们的基层党组织开展“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”大规模走访活动，创造了以“了解人、关心人、凝聚人”为主要内容的“凝聚力工程”，通过走访居民家庭，拉家常，问冷暖，了解社情民意，居民生活上有什么困难，包括子女、就业、生老病死等直至社会关系等，都了如指掌，像自己亲戚一样。居民之间产生什么矛盾，居委会干部就充当老娘舅出来仲裁，第一时间将矛盾化解在萌芽状态。当然，现在上海市民的居住条件和家庭结构都发生了很大变化，过去那种住在石库门房子时形成的邻里关系、弄堂文化有所淡化，而现代人的维权意识增强，注重保护自己的隐私，那么你如何深入居民家中了解社情民意呢？要转变作风，放下身段，主动了解群众的所需、所急、所愁、所盼，这是考验我们居委干部的课题。我们明确要求居委干部要继续通过各种方式，串百家门、知百家情、解百家难，主动了解社情民意。

《新民周刊》：我们了解到你本人虽然工作很忙，但仍抽出时间，不打招呼，直接到居委会去走访，了解基层的真实情况。走访下来，有何感触？

卞百平：我们讲要以人为本，要改善民生，首先要知道群众所思、所想、所盼，要了解基层的真实情况，否则无法做出科学决策。看材料、听汇报是了解情况的一种方式，但仅仅如此是不够的，有些真实的情况并不一定能够了解到，即使了解了，也不一定有感受。而我们的居委会干部最贴近群众，我下去走访，可以了解到他们工作中的难处，了解到群众关心的实际问题。比如，通过走访了解，包括直接看居委会干部的工资条，推动有关专题调研，研究形成了《中共长宁区委关于加强居民区和“两新”组织专职党群工作者队伍建设的意见》及相关配套文件，明确了打通渠道、提高待遇、加强考核等工作思路，受到基层干部的欢迎。现在大学生冲破世俗偏见，当“小巷总理”的多了，这是好事，但我们要给他们更大的发展空间，不仅仅是待遇问题，将来考公务员，凡在居委会有数年工作经历的，群众评价良好，在录取时可以优先考虑。

党建引领、激发活力，努力形成“大参与”的良好局面

《新民周刊》：社会管理是政府职能的重要组成部分，但社会管理的主体不限于政府一家，它还包括其他主体，比如社会组织。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

卞百平：是的，中央对社会管理提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的16字要求。我刚才不是说了8个字吗？最后一项就是“活力”，活力就包括居委会的活力、企业的活力和社会组织的活力，最终形成整个社会在政治、经济、文化等各方面的欣欣向荣，活力无限。特别是随着现代社会的发展，政府职能必须转变，要成为服务型政府，不能包打天下，有些事情就让给社会团体来做，这也需要我们的群众从市民向公民成长。社会团体的壮大与成熟，也是一个社会成熟的标志。

《新民周刊》：在动员社会参与方面，长宁区有哪些具体做法？

卞百平：在这方面，我们提出：坚持党建引领，带动各方参与，激发社会管理内生活力。比如，我们搭建了区域化党建工作平台，成立区“凝聚力工程”学会和各街镇分会（共有会员单位1160个），构建起党委、政府、企业、社会组织之间的沟通联动机制。去年，我们通过党组织的力量共有1105家单位党组织、企业、社会组织和6095名个人与困难群体结对，开展区域“困难群体关爱行动”，实现了全区17128名困难群体结对帮扶全覆盖。比如，我们大力培育社会组织，涌现出俞静居民区社群工作室、李琴人民调解工作室、“蓉之林”物业咨询工作室、君慧心理咨询工作室等100多个具有专业服务功能的工作室，而且90%以上工作室由党员发起成立或担任骨干；此外，我们还通过建立政府购买服务机制、建设社会组织孵化基地、发展枢纽型社会组织等多种措施，发动更多的社会组织帮助党和政府去做群众工作。再比如，我们推进志愿服务长效发展。大力弘扬志愿精神，倡导“公正、包容、责任、诚信”的价值取向。建立区志愿者协会、虹桥志愿服务网站和区级志愿服务中心，推广志愿者工作室和“凝聚力工程”学会义工队等做法，不断激发群众和区域单位的参与热情。全区注册志愿者8.9万余人，占全区常住人口的12.15%，“禁毒妈妈”、“关爱空巢老人”等志愿服务项目取得良好社会效应。

社会管理的终极目的是让人民群众安居乐业

《新民周刊》：我们知道，韩正市长在长宁调研时指出：社会管理创新，最终的目的是什么? 社会管理创新有没有做好？有三条标准：一是管理出效益；二是群众得实惠；三是基层有活力。只有群众得实惠了，群众才会拥护、参与。在群众得实惠方面，你是如何考虑的，如何让老百姓体现人的基本价值，活得充实知足，活得有质量、有尊严，有幸福感。

卞百平：是的，以人为本、群众满意，是我们试点工作的基本出发点和重要检验标准。我们说社会管理，并不是要把人都管起来，管理就是服务，是要为人民群众创造一个安全、稳定、有序、活力的社会环境，我想这是符合绝大多数人民群众愿望的。目的就是要努力让所有生活和工作在长宁的人都能享受到一个安全、稳定、有序的社会环境，在此基础上，让人的个性和特色以及他们的创造活力能够充分的发挥，这也是人的全面发展的重要方面。

《新民周刊》：在这方面，长宁有哪些好的做法？

卞百平：你刚才提到韩正市长提出了三条标准，其实他在调研时还对长宁的工作提出了三条要求：第一，旧区改造，长宁“十二五”要基本完成，做到后墙不倒，目标不变；第二，社区菜场回归公益性，长宁要走在前列；第三，城市管理，长宁必须走在全市前列。这些要求都是让群众得实惠的重要内容，也是长宁区花大力气推进的工作。譬如，在旧区改造方面，“十一五”期间，我区完成旧区改造52万平方米。去年以来，旧改进度虽然受到新政影响，但我们坚持咬定“十二五”完成二级以下成片旧里改造的目标不变、力度不减。目前，我区剩余旧区面积19万平方米，今年确保启动6.5万平方米，力争启动12万平方米，涉及居民3300多户。比如，在菜市场方面，我们制定出台《长宁区菜市场建设三年工作方案》，通过回购、回租等形式，加快菜场回归公益进程，包括设立“都市菜园”进社区蔬菜直销点8个，年底将达到20个。又譬如，在困难群体帮扶方面，长宁区的特殊、困难群体有17800余人，我们通过优惠政策鼓励、指导企业安置刑释人员就业，来帮助他们回归社会，目前就业率达到93%以上。通过督促家属按时给药来控制、医治精神病患者。通过实地了解烈属的生活状况，提高他们的实际收入来给予关心；通过“四医联动”来及时医治小病，预防小病朝大病发展，大大减少了一万多名低收入家庭的医疗负担，最大限度减少、防止因病致贫。再譬如，在提高公共服务水平方面，我们对接虹桥商务区，大力推进教育、医疗、文化、养老等社会事业项目“西进”，拥有近千张床位的区第三福利院已进入内部装修阶段，长宁区中心医院改造正在推进，复旦西校正在抓紧前期工作，福缘湾项目已经开工，虹桥国际舞蹈中心等一批文化项目也在抓紧推进中。

当然，我们的工作离人民群众的期盼，还有不少差距，我们将进一步倾听群众的呼声，学习兄弟区县和外省市的成功经验，按照市第十次党代会提出的“创新驱动、转型发展”的要求，在加快转变经济发展方式的同时，更加注重社会建设、社会管理、文化建设，千方百计把城区品质提升上去，把综合功能完善起来，让所有生活和工作在这里的人有感受、同珍惜、很留恋。

结语

2004年6月中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年中共十七大报告又提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。于是，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，是指导我们党精神文明建设的重要纲领。社会管理创新试点工作全面推开以来，上海长宁区以问题导入为抓手，充分依靠群众，尊重群众意愿，积极引导和培育社会组织，遵循民主、法治原则，借助先进的科技手段，以创新思路、创新举措，为特大型城市的管理提供了丰富的经验，走出了一条充满阳光的新路。