政府“财困”与国人“税痛”

姚轩鸽

2012年，就政府的财运而言，官员们并没有心想事成，已经持续了近20年的财政收入超高速增长趋势，从第一季度开始了下滑， 从1～11月的全国财政收入数据来看，与2011年同期相比，总体大幅回落的趋势已成定局。

这一年的“财困”之下，各种征税手段随之出台，这更增加了国人的“税痛”感，而随着国人纳税人权利意识的提升，对政府不合理财税收支的舆论压力也愈来愈大，这一年，民间渴望已久的《预算法》修改，也不得不在争议中延后审议。

如何以改革回应多年来的财税限权呼声，是政府必须去面对的问题。

“财困” 与“税痛”齐降

从2012年第二季度开始，地方政府早已搁置多年的一些传统催缴税收任务的手段被唤醒，各种调研组、检查组、稽查组等纷纷成立并下基层，无不期望以了解实情的名义督促基层税收任务的完成，从而通过加强稽征以弥补经济下滑态势带来的税收收入紧张压力，但随之而来的负面问题也陆续浮出水面。

最先被媒体曝光的是甘肃省永登县地税局。早在第二季度末，永登县地税局就在“人人想收入、人人抓收入”的口号激励下，动员全局大干20天，力争时间、任务双过半。问题是，虽然增收了6448万元，从而完成了“双过半”的任务，但永登一夜间的名扬天下，并不是什么值得告慰的美名！反而引起社会各界对税务机关的全面围观。

“过头税”、“突击征税”、“预征”、“预收”、“寅吃卯粮”等等多年来几乎已被公众遗忘的词汇，随之成为各类媒体和社会各界青睐的热词。浙江、河北等地也出现了“过头税”现象。也因此有了3季度里财政部、税务总局先后6名领导的反复强调：决不能收“过头税”，决不能“寅吃卯粮”。

然而，在层层传导的行政强制与绩效考核体系的双层压力下，在“一俊遮百丑”的习惯性思维方式左右下，基层税务机关不得不千方百计完成任务。

这在当前宏观经济形势明显下滑的大趋势下，完全可以想象中国纳税人所承受的“税痛”之严重。就纳税人所承受的所有负担而言，如果涵盖财政收入、企业亏损补贴、预算外收入、社保基金收入、制度外收入和债务收入，再考虑财政收入退库、土地出让金收入等因素，大口径宏观税负恐怕在40%以上。

纳税人的痛感终将会起反制作用，民间财富从来都不是取之不尽用之不竭的聚宝盆。作为财政收入主要构成部分的税收收入如果萎縮的话，“财困”就是其必然的宿命。而需要指出的是，与以往的“税痛”不一样的是，往年的“税痛”主体基本是纳税人，但2012年的“税痛”主体则既有纳税人，也有征税人，是征纳税人“双痛”，这显然不是一个好兆头！

之所以造成这种“双痛”局面，在笔者看来，不景气的宏观经济形势、中国式的稽征模式和财税体制当是最主要的推手。

现行财税体制存在的弊端之一是，地方政府为了获取更多的财政收入分成，就会给税务机关不断施压，同时辅之以“奖励”、“经费补贴”等手段说服基层税务机关不惜“预征”、“预收”，寅吃卯粮。

一些基层税务机关为了弥补经费的不足，或者为了队伍好带而不得不搞好待遇和补贴的现实尴尬，也就只能“将错就错”。

问题是，1994年税制设计时基于当时征管能力设定的税率与征收率，早已随着时间的推移、征管手段与模式的创新，以及信息化技术的应用，将民间的财富汲取得太多，再挤压的空间已经越来越小，如果再施压，很可能会逼来“最后一根稻草”。

《预算法》修改争议

通过增加纳税人的“税痛”来解决“财困”，无异于南辕北辙。事实上，政府过度的投资，以及软约束的财政支出，都是造成经济下滑下“财困”的原因。因此，如何监督政府财政支出，是必要的解决之道。不过，2012年，《预算法》的修订却让人看到了这种改革的困难。

现行《预算法》从1995年1月1日起实施，至今已有17年。今年 8月初，全国人大网公布《预算法修正案（草案）》征求意见稿后，在不到一个月的时间就有19115人（次）通过网络提出意见，共计33万多条，大大超过了2011年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见。

大家非常担心，此次《预算法》如果修改得不好，将可能背离了其通过限制政府财税权力，进而增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。而实际操作上，这次《预算法》修改还是基本由相关部门的官员主导，普遍的担忧是这样的结果只能收获一个严重异化的《预算法》修改草案，更多体现相关部门及其官员利益。

《预算法》草案二审稿中，人大和公众规范约束政府的权力不但没有加强，政府对预算的行政管理权反而有所强化，尤其是财政部门的预算权大幅提升。人民银行经理国库的规定被删除，本该逐步退出历史舞台的财政专户制度，反而以法定形式得以固化，此类问题引发众多争议。

这次《预算法》修改之难，是因为现行《预算法》所培育和保护的一些既得利益者的干扰与阻挠。现行《预算法》过去曾经给了他们大量的好处，要修改，在这些人看来，就必须能够继续保持他们的既得利益。

同时，还在于当下纳税人权利意识依然疲弱。试想，如果广大纳税人权利意识不够强烈，面对自身权利被剥夺的现象不闻不问，习惯于逆来顺受，《预算法》修改的异化或是一种必须认领的宿命。

《预算法》的修改如果走向对既得利益的保护，必使一个社会每个纳税人异己的、非己的行为越来越多，使这个社会的纳税人越来越缺乏个性，最终会使这个社会每一个社会成员的自我实现程度越来越低，总体独创潜能越来越被压抑。好在，在争议中这部法律的修改被延后，或留待下届全国人大及常委会完成。

救赎与破局

坦率地说，当前中国财税治理面临的“误差”不是偶尔的误差，必须从根本上解决。

一方面，财税权力的优化最终受制于政治体制改革的实质性启动，另一方面，财税权力自身的优化，也可成为政治体制改革的最佳切入点或突破口。从发达国家的现代化转型之路看，财税体制改革，或者说财税权力优化，也印证了这一判断。

就财税体制改革的具体策略而言，笔者认为，财政公开透明、预算民主宪政当是基本的改革方向和目标。如果财政不透明的现状不改善，预算的民主与公开做不到，财税改革就是一句空话，只会一次又一次错失历史性的改革机遇。

就具体的税制改革措施而言，减税无疑是最低的诉求。但减税应重在减轻纳税人的“间接税”税负，而不是直接税税负。因为从长远看，直接税比重提高有助于纳税人权利意识的提升，有助于公民社会的构建，有助于整个民族的繁荣与进步，以及全社会首创精神的激活。

其次，应在尽快兑现“取之于民，用之于民”的原初契约方面有大的作为。要重在全面解决征纳税人之间权利与义务分配不公问题，特别是财税特权问题，不要仅仅满足于税负“谁负”的纳税人之间权利与义务的分配问题。固然，纳税人之间权利与义务的分配问题也十分重要。

最后，也是最为关键的，就是要尽快还权于纳税人，建立纳税人主导的税制。唯有纳税人主导的税制，才是真正符合“以人为本”发展观的税制。

总之，2012年中国政府的财运确实不佳，但是，长远看，慢下来，调整一下未必就是坏事。或许，拮据的财政会孕育出一个更加负责任的政府，一个拥有现代文明精神的财税治理体系。