突发事件叩开政策窗口

叶竹盛

“我要求法制办在一个月内制订出《校车安全条例》。”造成21人死亡的甘肃省正宁县幼儿园校车事故发生后不到两周，温家宝总理在2011年11月27日召开的第五次全国妇女儿童工作会议上发出如上指示。

随即，国务院法制办便紧锣密鼓地组织了部际讨论会和专家论证会，在温家宝总理讲话后仅半个月，便公布了《校车安全条例（草案）》征求意见稿，向社会公众征集立法建议。

突发事件发生后，随即启动相关的立法决策程序，这种“突发立法”模式随着近年中国突发事件频发，变得越来越普遍。

突发事件打开决策窗口

长期以来，“超前立法”、“成熟一个，制定一个”是中国立法工作的指导方针。配合这些指导方针的是人大和政府的立法计划制度，事先规划哪些议题可以进入立法和决策程序。美国著名政治学家伊斯顿将决策议题设定称为“输入”，外部需求进入内部政治系统的通道叫做“政策窗口”。

在中国，政府掌握了编制立法计划和设定政策议程的主动权，上海交通大学特聘教授胡伟认为这是一种“内输入”模式。这种模式下，决策过程从政府系统内部开始，由权力精英主动寻求和发现问题，然后再主动启动决策过程，而不是对外部需求进行被动回应。“输入”模式是从“政策窗口”外面往里送问题，是内部回应外部的一个过程；而“内输入”模式则是从“窗口”里面向外找问题，因此只有决策者视线可及的范围，才可能成为政策议题。

突发事件在一定程度上改变了“政策窗口”开放的方向。2003年，“非典”疫情爆发，暴露了我国公共卫生政策的漏洞，短短几个月内，国务院就打破了原定计划，出台了《突发公共卫生事件应急条例》。此条例颁布次日，最高人民法院、最高人民检察院也下发了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。

此次《校车安全条例》之所以能提上日程，也明显与甘肃的特大校车事故有关。

“多难兴邦”，这是温家宝总理在四川大地震发生后，在北川中学黑板上的题词。多难而兴邦的逻辑在于，每一次灾难之后，都要能够唤醒人们的反思，督促政府对政策漏洞进行弥补。美国也曾是矿难多发的国家。1907年，美国发生了一次巨大矿难，362名矿工死亡。随后，国会立法设立了内务部矿山局，专门负责煤矿业事故治理。1968年，美国又发生了一起导致78名矿工死亡的特大矿难，美国随即制定了非常严格的《联邦安全与健康法》。2006年，美国再次发生12人死亡的矿难，有关法律因此再次得到完善。现在美国煤矿生产业已经成为最安全的行业之一。

的确，突发事件是打开政策窗口的一个决策契机。许多原本未受关注，隐藏在复杂社会之下的政策盲点被发现后，就很容易走上解决的轨道。“但这种模式并不是很合理。”胡伟说，“现在政府对这种模式产生了路径依赖，很多政策要暴露到大家都关注的时候，政府才开始处理。政府缺少回应性，对外界不敏感，有小毛病还不回应，这么做会导致积重难返。”

实际上，校车安全问题在甘肃校车事件发生前就早已暴露出来了。据不完全统计，2010年10月到2011年9月，全国各地共发生校车事故22起，死亡人数达到47人。2010年全国“两会”期间，全国人大代表、华中师范大学教育学院教授周洪宇就提交了一份《关于实施全国校车安全工程的议案》，提出要给校车“交通特权”。2011年年初，浙江省人大代表陈福春也提出议案，建议浙江省尽快出台完善校车管理的制度。北京师范大学教授袁桂林在多年前就曾向教育部门领导提出过校车问题，但是对方对此提议表示“很诧异”。人大代表和学者们的诸多提议都散落在“政策窗口”之外，不得其门而入。直至甘肃校车事件发生了，校车问题才正式进入政策议程。

如果突发事件暴露的是习惯性懒政和政策过程的封闭性，而不是隐藏在复杂社会之下的个别盲点，那么突发立法只能起一时刺激作用，无法根本解决问题，不仅不能“多难兴邦”，甚至还可能演变成“不突发不立法”。

要改变这种情况，必须将“内输入”模式转变为“外输入”模式，使政策窗口经常性地对外开放。如果政策窗口久叩不开，等到突发事件集中爆发，强势破窗之时就可能形成拥堵，导致内外沟通交流不畅，问题和决策之间发生脱节。政策治理跟不上社会形势的后果往往就是雪崩式危机。

“突发立法”治标不治本

一方面，社会问题难以进入决策程序；另一方面，即使有些问题凭借突发事件破窗进入了决策过程，由于政府处于被动“应急”状态，也不是将彻底解决问题作为决策的目标，而是立足于缓解事件压力，甚至是转移社会矛盾。社会政策研究者韩丽丽认为，突发决策模式下，政府更强调应对性、补充性和紧迫性，因此“容易带来社会政策的质量缺陷”。

常规决策渠道不通畅的情况下，突发立法往往变成了政府“头痛医头，脚痛医脚”的应急举措，解决问题仅停留在表面。2003年孙志刚事件发生后，国务院短期内就废除了《流浪乞讨人员收容遣送办法》，同时颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。虽然将“收容遣送”变为“救助管理”体现了理念上的进步，也减少了类似事件的发生，但是却掩盖了我国更深层的制度问题，例如户籍制度对迁徙自由权的限制等等。而后面这些问题如果未获解决，新的制度就只能起到治标不治本的作用，潜在问题在将来仍然有可能爆发出来。

校车安全事故频发的背后也存在深层次的问题。国家行政学院培训部副主任李静波说，“2005年在进行农村中小学校布局调整的时候，有些地方的执行不科学，不规范，因此带来了安全隐患。”他认为，当务之急应该是发展农村的优质教育资源，使乡镇能够留得住优秀老师。中国在教育经费投入上的不足长期受到诟病。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》规定教育经费投入在2000年时要达到GDP的4%，但直到2008年，这个比例还只有3.48%。本已短板的经费，又偏向投入城市，导致乡镇中小学教育资源紧缺，不少地方甚至拖欠教师工资。

从国务院法制办公布的《校车安全条例（草案）》征求意见稿来看，主要集中在校车本身的问题，例如校车安全标准、交通优先权、校车驾驶员资格等等，而未涉及更深层次问题。“这是一个系统工程，涉及问题很多，不能期待通过一部法律就能彻底解决。”李静波说。

突发立法的背后还有长期以来执法不严的问题。实际上，在2010年7月，国家质检总局和国家标准委就已发布了强制性的校车国家标准《专用小学生校车安全技术条件》。如果这个标准能够落实到位，甘肃和江苏的校车事故也许就不会发生。信孚教育集团董事长信力健在关于校车安全的一个讨论会上说：“《草案》并未提出校车管理中权力制衡问题，只列明负责部门，却未指出由谁来监管这些部门的执法，可以说只是一张‘废纸。”

伴随着突发立法而来的往往是突发执法。然而突发执法并不能让人感受到执法部门的诚意。带着应急心态的执法，不仅不能解决问题，反而可能因为一刀切的粗糙做法而制造出更多问题。2011年12月18日，江苏省交巡警总队在全省开展了校车安全整治行动，要求逐一排查校车，不符合条件的校车不准学生乘坐。2011年上半年，教育部公布的调查结果显示，我国符合标准的校车仅占全部校车数量的10.32%。也就是说，突发执法过后，可能短期内绝大多数校车都要被淘汰掉，直接后果就是很多学生上学无车可搭，由于教育资源调配不合理而造成的负担将被转嫁给学生家长。

任何一个急剧变动中的国家都容易爆发各种突发事件。如果针对突发事件的立法决策仅仅立足于缓解突发事件带来的冲击，而不是从政策根源上杜绝突发事件发生的土壤，则无异于掩耳盗铃，自欺欺人。当然，更重要的是，不能寄希望于突发事件来突破政策窗口，而应该真正做到保持政策窗口的开放性，让常态立法常态化，彻底改变“不突发不立法”的制度惰性。