地方人大履责的困境与突破

石破

2012年新年伊始，地方“两会”陆续召开。地方人大应是与民众联系最紧密的机构，但由于人大职权的虚化等原因，普通民众对人大接触不多，对其内部运作了解甚少。

武汉大学法学院教授秦前红，自2005年至2011年当了7年武汉市人大常委会委员，是全国唯一一位出任地方“人大常委”的宪法学学者。他的体会是：在中国渐进式变革的路上，人大仍是民众表达声音、监督政府的最佳渠道。

宪法学者当上“人大常委”

1970年代末，中国社会对民主法制建设要求迫切，地方开始设立人大常委会，目的之一是加强对政府的监督。但刚设立的地方人大常委会不知道自己能干什么，甚至不知道怎么开会。于是，全国人大常委会开会时，专设了旁听席，地方人大常委会领导前去观摩，回来照搬照抄。

1988年~1993年任武汉市人大副主任的高珣，认为要把人大常委会会议开好，必须吸纳有法律专业知识的人士参加。他与著名法学泰斗、武汉大学法律系主任马克昌商量，达成一项协议：在每届市人大常委会中，给武大法律系留一个名额。

于是，马克昌成了武汉市人大常委会中第一位法学专家。嗣后武大法律系改为法学院，前后4任院长当过武汉市“人大常委”。但很快问题来了：第三、第四位院长都是研究国际法出身，对国内法律的学习不系统，而地方人大的运作主要与国内法律有关，包括宪法、组织法、选举法等。这两位院长在人大会议上不爱发言，又经常缺勤。

第四位院长干脆请辞。这位院长本来还有两年任期，接替他的是武大法学院教授秦前红。秦前红曾在市人大机关搞过法学讲座，时任人大常委会主任赵零对其印象颇佳。赵零认为，我们从武大选“常委”，不一定选法学院院长，更要选熟悉与人大有关的法律法规，并对人大工作有热情的人。2005年底，秦前红被补选为武汉市“人大常委”。

怎样开会？

1980年代，全国人大常委会委员长彭真曾说：地方人大有四项职权：立法权、人事任免权、监督权和重大事项的决定权。如何体现这四项职权？主要方式就是开会。

2006年1月上旬，武汉市十一届人大四次会议，有项议题是“审查和批准2005年全市和市本级预算执行情况及2006年全市和市本级预算”，由市财政局长向大会作预算报告。在预算报告的主页后面，附了当年预算项目的表格，最后一项“其他”，竟然列了38亿。

以前人大会上，这项审议是走过场的，但秦前红是研究宪法的学者，很想知道纳税人的钱怎么花的。他就询问：“请财政局长解释一下，这38亿是怎么回事？”财政局长猝不及防，愣在当场，因为从来没有人大代表询问过他。局长说：“对不起，这个问题我不大清楚。是不是会后再告诉你？”秦前红说：“按照《地方人大组织法》、《人大常委会议事规则》的规定，人大常委对你提出口头询问，必须当场答复。”局长更尴尬了，连说：“对不起，我实在不知道。”会后，消息迅速传开：市人大来了一个新常委，是武大教授，敢较真。

3个月后，市人大常委会会议上，审议“本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告”。会上来了个市长助理，说：“我代表市政府，就整改情况来向人大常委会作报告。”

市长助理报告完，秦前红又发言了：“你的身份有问题。第一，你是市长助理，不是市长或副市长，《地方各级人民政府和地方人大组织法》没有规定市长助理的地位，没规定你可以代表市长来作报告；第二，报告里也没说你受市长委托来作这个报告。你既非法定代理，又非委托代理，说明你没有法制观念，我们表示很遗憾。”

市长助理也很尴尬。

2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》出台，规定人大不能再对司法机关搞个案监督，但人大又不能完全放弃对公检法的监督职能，有些地方人大就摸索出一个办法：每年人大常委会安排专门会议，听取公检法的“办案质量专项报告”。

以前，一些地方人大在开会之前，都会安排几个固定发言人员，一是防止人大常委在会上都不发言，导致会议冷场，二是掌握发言尺度，“正确引导舆论”，给会议定调。

有一次，武汉市政法委书记兼公安局长来作办案质量报告，由人大常委评议。市公安局长的报告，内容有可商榷之处，逻辑也不太通顺，但几位固定发言的常委都一致称赞。秦前红本来没准备发言，但他实在听不下去了，也来发言：“我认为书记和局长的报告水平非常高，体现在哪里呢？这份报告写得如此之糟，你还把它念得琅琅上口……”

第二年，公安局长又要来作报告。手下起草好了报告，局长退回，批示：“去年我们去作报告，秦教授对我们的批评，言犹在耳。今年一定要把报告写好，不能再让我难堪了。”

2007年1月9日，武汉市十二届人大一次会议，内容有听取和审查武汉市人民政府工作报告、换届选举等。本届政府市长李宪生已被提名为下届市长人选。大会前，市领导到各区代表团听取意见，秦前红见到李宪生，向他提意见说：“李市长要向大会作的《政府工作报告》里，有一个重要标题：‘明年工作的安排，但在人大选举产生新一届政府之前，这一届政府不应该安排下一届政府的工作。”李宪生听了，马上令秘书班子修改，到他正式作《政府工作报告》时，这个标题改成了“对政府明年工作的建议和打算”。

2008年，在一次武汉人大常委会会议上，一位列席会议的副市长手机响了，他很大声地接电话。全场的眼光都看着他，觉其做法不妥，但又拉不下情面说。秦前红申请发言：“有人说过，民主从开会开始。你对人大会议的态度，就是对人民的态度、对社会主义民主的态度。副市长在人大会场上接听电话，是不合适也不严肃的，是极其不民主的。”

副市长极为难堪。消息传到市政府，时任市长阮成发特地召开一次市长常务会议，阮成发说：“同志们，我们以后到人大开会，不是接不接听手机的问题，而是你根本不要带手机去开会！”会后，市政府专门出文：《市政府组成人员出席人大会议的相关规则》。

如何立法？

2001年，中国《立法法》出台，规定地方人大（副省级和计划单列城市）有地方性法规制订的权力，但地方人大缺乏懂法律、懂行政机关事务的人才，不具备自己起草法规的能力，于是，起草工作往往由行政部门来承担， 这些部门把自己的意志加进法规草案，导致的结果就是“部门利益法制化”。

秦前红当上人大常委后，积极倡议“专家起草”法规。专家的立场和态度是中立的，他们可以借助充分的调查研究、科学的研究方法、专业化的技巧，把法律从语言、结构、制度安排、制度表达都搞得更适合。几年下来，武汉市人大依靠专家起草了多部法规，地方立法水平，很快排在了全国前列。

对法律、法规的审议一般要经过“三读”或“三审”。其中最重要的是第二次由人大法制委员会审议环节。但很多地方人大法制委员会的组成人员形形色色，法律专业人士不多，审议法规时随意把条例翻一翻，发表一下感性意见，就算完事了，武汉市人大也不例外。

人大审议法规时，有一个工作班子负责记录，这个班子是人大机关的法律法规室，它并非人大常委会的组成部门，但在立法过程中往往起到很大作用。因为，这个工作班子记录时，对人大常委、代表所提的意见只作选择性吸纳，甚至根本不听你的。

这让秦前红感到奇怪，因为法律规定地方人大常委会、人大代表对法规有审议权，他建议：“人大常委提的意见，如不被采纳，应被告知原因；法制委员会审议法规前，应事先发材料到每个委员手上，以便熟悉情况；审议中应该建立‘逐字逐条审议制，尽可能提高立法质量。”他的这些建议，都被采纳了。

在立法过程中，很多地方人大领导不想多惹事，特别是涉及行政机关利益时，不愿与行政机关对立。而且在中国的现实中，人大代表会上讨论的法规，往往是已在人大常委会报送年度工作计划时由市委常委会议通过的，涉及行政机关主导起草并提出立法议案的还要经过市长办公会讨论，人大如通不过或作太过重大的修改，不好向市委、市政府交差。

武汉市人大审议的《东湖风景区保护条例》，秦前红建议充分借鉴国内外保护湖泊的先进经验和先进制度。他说：在武汉市经济发展过程中，东湖逐渐遭到破坏。要遏制这种状况，就必须在人大立法中创设一些具体制度，禁止在东湖周围乱开发、乱建设，这一点，国内外都有先行者。但秦前红的建议最终未被采纳。

不輕易碰人事问题

人事任免，也是人大常委会一项重要工作内容。同级政府及法院、检察院的组成人员，都要经过人大选举或决定产生。这项权力理论上很重要，但在实际行使时，任何一个地方党委，都不希望人事任免出问题。现在地方人大常委会主任多由地方党委书记兼任，主持工作的副主任最怕人事任免通不过，在书记那里交不了差。

秦前红所在博士点的一个学生，如今在某地当了市委书记兼人大常委会主任，他说：“人大最要命的是当场表决，特别是电子表决，当场公布票数，你想改都没机会了……”秦前红当常委这7年里，武汉市人大有过10几项人事任免通不过，包括对法院副院长、检察院副检察长、发改委主任等人的任命。

秦前红说，那一次发改委主任的任命案未通过，是常委们普遍对这位拟提请任命人员有意见。本来审议任命案之前，应该先免去此人的原职务，即“先免后任”，但那一次却改为“先任后免”。当时，一看任命议案没通过，主持会议的人大常委会副主任立即宣布散会，不再进行免职议程，总算把此人的官职保住了。

早年有学者认为，要提高地方人大的地位，就要提高人大主任在党内的地位，最好由地方党委书记兼任人大主任，这样既能够体现党对人大的领导，又能体现党的依法执政思路—不是党直接管政府，管具体案子，而是由党委领导到人大去，通过人大来实现对“一府两院”的领导。但从实际效果来看，这种体制在实际执行中也有困难和问题。用某些学者的话说：党委书记兼任人大主任后，既可以“左转身”，用人大名义监督政府；又可以“右转身”，以党的名义指挥人大。这种情况下，人大的地位就可能达不到当初制度设计所要提高的效果。