渔业纠纷的“政治账”

雷志华

最近数月，中国渔民因屡被别国追逐、抓扣或与对方发生暴力冲突等出镜率颇高。至今已持续近两个月的中菲黄岩岛对峙，起因也是渔业纠纷。过去两三年间，在有着海上利益的黄海、东海以及南海海域，中国与8个海上邻国中大多数国家都发生过渔业纠纷。

“渔业纠纷频发，有政治的原因也有经济的原因，但根本上还是政治的原因。”国家海洋局原海洋发展战略研究所高级工程师许森安对《南风窗》记者说。从中国的角度来看，每起渔业冲突的具体原因可能有所不同，但所有这些纠纷，构成了一笔错综复杂的“政治账”。如何算好这笔“政治账”，中国面临着国内和国际双重挑战。某种程度上说，目前中国渔民的处境，也是中国发展海洋经济、走向海洋大国所面临的困境的缩影。

渔业协定是非

渔业协定是指有关国家之间、国际组织之间就渔业活动或渔业合作所签订的协议的总称。但从新中国建立后的历史看，渔业协定最初就与政治密切相关，甚至被赋予了一定的政治功能。中日之间首份渔业协定是1955年由两国民间团体谈判后签订的，當时中国推进中日渔业合作，有服务于在对日关系上“以民间外交促官方外交”之意。中日渔业协定的“非官方”身份，一直持续到1972年两国邦交正常化。

虽然同为重要的海上邻国，但中韩建交前从未有类似的“民间渔业协定”，这与当时的政治大环境有关。2000年中韩签订渔业协定，也是在1992年两国建交后经贸关系迅猛发展背景下的合理安排。中国与越南于1957年首次签订北部湾渔业协定，此后两国在渔业领域的互动长期随政治外交关系的变化而波动。1990年代中越关系正常化后，两国渔民在渔业资源丰富的北部湾冲突频发，中越两国经过多轮谈判在2000年签订《中越北部湾渔业协定》。

渔业协定本应有界定渔业权利、缓解渔业纠纷的作用，但不可否认的事实是，近年来与中国相关的渔业纠纷中，渔业协定成了冲突的诱发因素之一。在这一点上，中韩渔业协定表现得尤为明显。中韩渔业冲突开始变得频度高、烈度强，正是在两国2000年签订渔业协定之后。中韩渔业协定确定了“专属经济区”、“暂定措施水域”和“过渡水域”，两国渔民此前在黄海大部分水域自由捕鱼的状况受到限制。更为关键的是，中韩渔业协定把黄海的“黄金渔场”，同时也是中国渔民的传统渔场划给了韩方。随着近海渔业资源的枯竭，中韩渔业协定进一步挤压了中国渔民的生存空间，导致某些中国渔民在利益的驱使下选择“铤而走险”。

“渔业协定的签署不可避免地会因种种原因而导致我国渔民传统渔场的丧失等问题。这在一定程度上给我国渔民的生产生活带来了影响。”暨南大学国际关系学院鞠海龙教授在接受《南风窗》记者采访时说。他表示，渔场是渔民捕捞的主要场所，没有了渔场就没有了渔业活动，渔民就将直接承担这一外交行为的后果。“因此，要实现涉渔各方之间的渔业合作，签订渔业协议等，都必须以渔场作为基本的出发点。”

中国与日韩之间渔业协定留下的“灰色地带”，也是渔业冲突的潜在引爆点。中日韩在东海、黄海所主张的专属经济区存在重叠的部分。1965年日韩首次签订渔业协定时，对于东海共同渔区的界定，没有考虑中国的利益关切。1999年日韩签订新的渔业协定，同样也没有与中方商量。当年中国外交部发言人孙玉玺还就此发表声明，称日韩渔业协定侵犯了中国在东海中、日、韩三国交界水域的专属经济区主权权利，并申明中国在该区域的专属经济区权益以及渔业活动不受该协定的限制。同样，韩国对于1997年签订的中日渔业协定也持有异议，认为该协定“临时措施区域”与韩国主张的专属经济区有重叠的部分。

与中日韩之间渔业协定“不完美”相比，中国与越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等南海声索国之间未签订渔业协定，给渔业纠纷埋下的隐患更大。2002年签署的《南海各方行为宣言》中没有涉及渔业问题，而现阶段中国与南海声索国发生的矛盾和冲突大多因渔业纠纷而起。鞠海龙对此解释说，《宣言》签订时并没有涉及渔业合作领域，一是因为渔业属于低敏感度的海洋资源；二是因为渔业资源本身具有国际性和高度洄游性，无法从根本上界定资源所属国家的范围，而能够明确的渔业捕捞权在此之前也没有获得解决。

“中国与韩国等国签订渔业协定都不是一蹴而就的，而是经历了较长时间的协商，基本上是双边意愿共同的结果。中国与菲律宾、马来西亚等国没有签订相关协定与南海争端有关，但也与相关国家对待这一问题的基本态度和政策意愿有关。”鞠海龙说。他认为，从技术层面看，渔业协定一般涉及双方的专属经济区中的渔业活动，但是菲律宾和马来西亚与中国在南海地区的权益一直存在争议。主权争议没有解决的情况下，确定专属经济区的权益是比较困难的。

上海社科院海洋法研究中心主任金永明认为，根据当前的形势，中国可以就渔业合作、渔业管理提出要求，就这些问题与东盟相关国家进行磋商，这样可以在一定程度上减少渔业纠纷。鞠海龙说：“2004年9月，中国和菲律宾签署了《中国农业部和菲律宾农业部渔业合作谅解备忘录》，双方决定在渔业领域开展层次更深、范围更广的合作。同年，中国和马来西亚进行了3次渔业合作谈判，促成了中马渔业合作论坛的召开。这些努力都是中菲、中马之间渔业合作的重要表现。如果双边关系发展正常，这些协议可能会对渔业协定的签署有帮助。”

发展的困境

根据中国渔业统计年鉴，2006年至2010年，中国海洋捕捞产值分别为969.14亿元、971.13亿元、1092.88亿元、1155.38亿元、1272.13亿元。但逐年稳步增长的产值背后，却伴随着愈演愈烈的涉外渔业冲突。据韩国媒体统计，2006年至2011年，韩国共扣留约2600艘中国渔船，近5年来韩方对中国渔民罚款高达294亿韩元，约合1.64亿人民币。中国农业部南海区渔政局的统计显示，1989年至2010年，在南海海域共有约750艘中国渔船、1.13万名中国渔民遭到过外国船只的攻击、袭扰或扣留。

“中国与邻国渔业冲突主要表现在中国渔民远海捕鱼过程中遭遇别国‘执法方面。主要原因在于中国与周边国家的海洋划界问题尚未解决。”鞠海龙分析说，中国渔民远海捕捞的范围，承袭的是历史以来的传统渔业活动范围。然而，近年来随着周边国家力争首先制造“争议”、继而扩张海上权益等政策的出台，中国渔民在传统渔场的活动也随之遭到越来越多的挑战，面临争议国家严酷执法的压力越来越严重。我国对远海作业渔民的政策支持虽然有所改变，但仍然无法弥补渔民在传统远洋渔场捕鱼所遭遇的损失。

涉外渔业纠纷的增多，折射了中国渔民所面临的生存困境，同时也反映出目前海洋捕捞产量逐年增长的局面面临越来越大的压力。渔业资源萎缩是世界性问题，但在中国表现得更加突出。近年来中国渔民更多地走向远海捕鱼，是中国渔业发展趋势使然，也是近海渔业资源枯竭背景下的无奈选择。中国沿海环境污染、围海造地以及破坏性捕捞，迫使中国渔民不得不到更远的南海海域捕鱼。金永明说：“国内因素是涉外渔业纠纷频发的一个重要原因，沿海大片海域被‘包产到户的人占有，近海渔场大幅减小。我们要尽快理顺相关法律以及配套法规，确保渔民在不能从事捕鱼活动的情况下有其他出路。”

渔业转型已成为中国海洋渔业必须破解的难题，这涉及渔业管理体制的改革以及一系列配套措施的跟进。韩国1990年代初开始推动渔业转型，政府投入大量资金实施“减船政策”，减少大中型渔船数量，推行捕捞限额制度，以保护渔业资源实现渔业可持续发展。中国近年来也开始实施类似政策，但效果不尽如人意。中国渔业统计年鉴的数据显示，中国从事海洋捕捞的渔船数量从2006年的21.13万艘减少到2010年的20.45万艘，减少约6800艘，但同期渔船吨位却从546.33万吨增加到601.09万吨。中国从事海洋渔业的人口仍在逐年增加，2010年已达578万。

“一般意义上讲，渔业转型涉及内部转型和外部转型。前者包括渔业产业结构、渔业生产方式、渔民角色转变、渔业企业发展战略等方面，后者包括资源环境、管理法制等方面。”鞠海龙分析说。他指出，目前我国单一近海捕捞状况未能改观，公海大洋性渔业比重小、国际竞争力不强，而渔民劳动力过剩、技术与渔业设施落后，渔业企业受自然和贸易因素制约等问题也比较突出。

海洋权益角力

在黄海、东海以及南海海域，渔业纠纷的实质是海洋权益争议问题，渔业纠纷也正被某些国家当作撬动海洋权益这盘棋局的杠杆。鞠海龙以南海局势为例分析说，当前南海争端凸显在海岛主权和海域管辖权两个方面。从国际法的角度，《联合国海洋法公约》所界定的海岛主权，可以向外划领海、专属经济区、外大陆架等海洋管辖权。然而，由于南海争端的矛盾发展，很多国家对海岛主权和海域管辖权执行了“分头并进”的政策。“强化某一海域的管辖权在某种程度上会增加最终解决争端问题的便利和优势，这就是最近几年南海渔业管辖权冲突日益严重的原因。”

韩国加大在黄海相关海域的渔业执法力度，目的绝不仅仅在于保护渔业资源，而是想通过强化管辖权来影响未来专属经济区的划定。2010年中日钓鱼岛撞船事件中，日本在扣留中国船长后立即启动国内司法程序，也是出于类似的考虑。英国海洋法专家罗宾·丘吉尔曾对渔区与专属经济区之间的关系做过论述，他指出：“理论上说，渔区与专属经济区的划分是有些不同的，专属经济区要比渔区给沿海国更多的权力和管辖范围。然而渔区边界受到由专属经济区划界所支配的习惯国际法的影响，从目前国际实践来看，渔区边界往往与专属经济区边界是一致的。”

在东海、黄海海洋划界问题上，中国主张公平原则和大陆架自然延伸原则，而日本和韩国则坚持中间线原则。中日渔业协定和中韩渔业协定对渔区面积的划分，总体上遵循的是有利于日韩的中间线原则，这显然对海岸线更长的中国不利。尽管在渔业协定谈判过程中，中国与日本和韩国都表示漁区的划界不影响将来的海洋划界，但近年来日韩在有关渔区管理执法上的强势，势必使中国在未来的海洋划界上处于不利地位。从这个意义上讲，中国有必要从战略高度重视渔业协定问题，而如何处理和应对渔业纠纷，也已经超越了渔业问题本身。

南海的局势更为复杂。在中国主张拥有主权、管辖权的200万平方公里的南海海域中，与邻国存在争议的多达150万平方公里。《南海各方行为宣言》是目前中国与东盟国家唯一一份有关南海问题的政治文件，随着南海争端频现，制定具有法律约束力的“南海行为准则”的呼声越来越高。5月23日，东盟国家在柬埔寨举行会议，完成了制定“南海行为准则”草案的核心和关键要素内容。东盟已将该草案提交至东盟高官会与外长会议进行审批，随后还将同中国就草案的内容进行谈判。

“中国对制定这样一个行为准则是持积极态度的，同时也认为，如果相关国家缺乏互信，那么制定具有法律约束力的行为准则是有难度的。”海洋法专家金永明表示。他分析说，中国政府认为，相关国家谈判行为准则时应该不涉及主权、划界，而要等低敏感度领域，比如海洋科技、海洋救援等合作进一步加深加强之后，再考虑这个问题。“目前制定‘南海行为准则存在一个关键障碍，那就是如何从法律上对待东盟一些国家抢占中国的岛礁及在争议海域开发资源的活动。这必将是制定行为准则过程中无法回避的问题。”