晒一晒“预算报告”

陈统奎

当今中国，公共预算还不是主流话语，3月6日，财政部部长谢旭人记者会，没有一个记者问及公共预算，谢旭人亦未主动谈及。

全国政协常委、复旦大学教授葛剑雄则注意到，中国没有明确的财政年度起止时间，大多数财务项目要12月25日前结掉，来年预算要等到3月人大审批，但年初政府已经在花钱，等于财年已从1月1日开始。“这个是很不严肃的。”葛剑雄写提案建议明确财年起点为4月1日或7月1日。

蒋洪，全国政协委员，上海财经大学公共经济与管理学院院长，公共预算研究者，今年他的提案是呼吁“编制一份让大家都‘看得懂的预算”。蒋洪做过10年上海市人大代表，他直言因看不懂预算而投过反对票。如今他的苦恼是，审议预算的时间太短，他曾写微博抱怨，“我们小组里边就是一份预算轮流看，三四十个人，平均一人5分钟，这是没有办法审议的。”

很遗憾，预算时常被穿上“国家秘密”的外衣，而不能与公众见面。今年财政部提交的“预算报告”，依然没有向公众公开。《南风窗》记者请代表委员帮忙将“预算报告”晒一晒。

“公共安全支出”

近年来，“公共安全支出”预算越来越被公众关注。

“预算报告”显示，“公共安全”2012年预算数是7017.63亿元，比2011年执行数增长11.5%。而排在上一位的“国防”2012年预算数是6702.74亿元。据此，境外媒体报道将“公共安全支出”视为“维稳费”，宣传2012年中国维稳费超过军费预算。财政部有关人士出面驳斥了“公共安全支出”等同“维稳费”之说，同时告诉公众，除美国、法国以外，全世界大多数国家的公共安全支出，都超过军费开支。

根据“预算报告”的名词解释，2012年“公共安全支出”的内容包括，完善政法经费保障体制，稳步提高地方政法经费补助水平，支持地方特别是中西部地区化解政法机关基础设施建设债务。提高公共服务和社会管理能力。加强基层监管部门食品检验检测能力建设，促进保障食品安全。根本没有“维稳”这两个字眼。中国现代国际关系研究院反恐研究中心主任李伟则将“公共安全支出”分为两大类，一类是预防和应对对公共安全造成威胁的自然灾害的经费，另一类是预防和应对对人的生命财产安全构成威胁的各种社会公共安全事件的经费。李伟表示，所谓“维稳开支”只是其中极少的一部分。

然而“维稳开支”究竟占多大比例，依然没有人说清楚。《南风窗》记者采访了几位公共预算学者、全国人大代表、全国政协委员，他们都表示“公共安全支出”是一个敏感问题，而且“预算报告”未公布具体预算内容，均表示不清楚。

深圳海归老板吴君亮因为推动公共预算信息公开而闻名全国，但是他也搞不懂“公共安全支出”的具体内涵，“这个本来是不难搞清楚的东西，只是相关的信息提供不充分，就是从来没有释放这个信息给社会。”“公共安全支出”今年又惹“媒体官司”，仍是预算不透明惹的祸。

“财政收入增速”

最近几年财政收入增速总是不听预算的话，连年飙高，远远超过预算增收，而且远远高于当年GDP增速，惹来“与民争利”的质疑。

3月6日，财政部部长记者会，部长谢旭人被问到这个问题，他给出一个新的解释—财政收入，特别是税收收入是以现价计算，而GDP是以不变价计算，如果按照现价计算，2011年中国GDP增长17.4%。换言之，二者不过相差7.4个百分点。他为这几个百分点提供了理由，包括进口关税大增、把地方政府预算外资金纳入公共预算和基金预算来管理等。

不过，谢旭人没说出的两个重要理由是税收过重和土地收益。全国政协委员、联想集团董事长杨元庆便在政协分组讨论会上痛批高增值税。他说，现在已经不只是高档消费品国外比国内便宜，耐克鞋这些大众消费品也是如此，“我们的联想电脑在国内没有办法卖得不贵，有17%的增值税必须加到价格里面，但产品毛利率只有15%。”

土地收益则是一个公开的秘密。“经营城市，土地收入就占了很大的比例，但是它与GDP没关系的，土地本来就在那个地方，不是实体经济，拍卖了就有钱。”全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇说。

财政收入增速过高，恰恰反映了一个社会财富流向过度集中的现实。

“民生账单”

而今，从总理到地方首长，每到“两会”最乐于亮出的是“民生账单”。

“预算报告”显示，2012年中央财政用在与人民群众生活直接相关的民生支出安排合计13848亿元，增长19.8%。根据谢旭人的说法，“民生账单”占全国财政支出的2/3左右。不过，大家对“民生账单”似乎并不认账，民众的不安全感、痛苦指数、焦虑感等等负面情绪反而不断累积，公共财政的阳光与民众直接感受之间并不等值。

蒋洪认为，由于具体预算不公开，一些官员“总是喜欢搞一些形象工程，硬性地让人民接受一些项目，这些项目也很花钱，但是对老百姓毫无用处”，因此“重要的是把政府花的钱摊出来，让大家了解它的具体用途”。

周洪宇则另有诊断，他认为，除了政策宣传工作做得不到家外，民众之间更看重横向比较，“不喜欢自己和过去比，只喜欢和别人比，这个横向一比较就有落差了”，谁都不能忽视的一个事实是，这些年中国的贫富差距是越拉越大了。

今年，周洪宇建议国家统计局今后同时发布三组数据：（1）基尼系数；（2）人均收入的均值、中位数和众数；（3）居民分组收入中各组收入均值及其在全部收入的比重。这样做，会逼政府扩大中产阶层的收入，把中等收入的群体做大，否则公布的数据会很难看。

“转移支付”

环视各国，中央政府转移支付占预算的比例都没有中国这般大。

根据“预算报告”的名词解释，“转移支付”是中央政府给予地方政府的补助资金。“预算报告”显示，中央对地方税收返还和转移支付高达45101 亿元，增长13%。其中一般性转移支付22526.19亿元，增长23.1%，专项转移支付17386.26亿元，增长5.2%。

温家宝总理在《政府工作报告》中提出还要继续提高一般性转移支付的比例。一般性转移支付有“补齐木桶”、平衡地区发展和促进基本公共服务均等化的作用，而专项转移支付是愈演愈烈的“跑部钱进”现象的祸水源头，降低其比例有利于遏制这种现象。

每年如此大额的中央财政转移支付资金，常被诟病，批评者还把矛头指向1990年代初的分税制改革。2011年，朱镕基回母校清华大学参加百年校庆时回应称，“税收返还（转移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部钱进，求爷爷告奶奶才能拿到，分税制有缺点，但我负的责任不是主要的，因为我当时就说，分税制改革没有完，要继续进行……”

在预算信息公开推动者吴君亮看来，转移支付的问题，毛病就是大家太相信中央政府能够把所有的事情办好，不相信地方政府可以自己把事情搞好，也不相信市场经济的力量能把所有的行业搞好，“还是一个中央政府行政思维的结果”。

“这种思维不改变，‘跑部钱进的现象就不会消失，会继续下去。照我的看法，这种模式还会走下去，也就是集中财力，由中央统一分配，这样加大对地方的控制和管理。”蒋洪分析道，“如果预算公开的话，各个地方会之间会有对比，相互之间有一个制约，总归要有一个公平的安排，暗箱操作和厚此薄彼的做法可能就会减少。公开了以后至少会变得比较公正、公平，也会比较有效率。”

“一般公共服务支出”

“预算报告”附表11列出的2012年全国公共财政支出预算安排情况，列在第一项的是“一般公共服务”，预算数高达11666.84亿元，比2011年执行数增加5%。令人不解的是，“预算报告”未对“一般公共服务”进行“名词解释”，很多人都搞不清楚“一般公共服务”具体指什么，这可是一项比国防、公共安全这两项支出数额都大得多的预算。

吴君亮介绍说，一般公共服务支出包括很多个系统，人大、政协、发改委等等，各个系统的行政开支属于一般公共服务支出下面的类，类下面还有款，款下面还有项，但这些细分内容“预算报告”都没有列出，比如说政协委员视察费用多少，全国“两会”开支多少，公众都无从得知。

至于社会高度关注的“三公”经费，“预算报告”并没有提及具体预算，但有一段话对社会关注予以回应：严格控制一般性支出和“三公”经费，严格控制各种论坛、研讨会、庆典等活动和楼堂馆所建设，切实降低行政成本。

与一般公共服务支出相关的概念是行政管理费用。多年来人们一直呼吁建设一个廉价政府，行政管理费用的膨胀是这些年来一个突出现象。根据此次“两会”九三学社中央的一份提案，其中提到行政管理费用包含一般公共服务、外交和公共安全三项。如此算来，2012年行政管理费用预算占财政支出的比重是15.31%，比2009年降低了3个百分点左右，虽有进步，但比重仍偏高。

有一些地方现在公开预算，记者发现，“三公”经费是列在“其他一般公共服务支出”一款中。但这并不代表“三公”经费的真实数字，因为在机关账务之外，还有其他途径，比如挪用项目经费吃喝。政协委员王玉庆在“两会”上也提到，部委和地方政府部门很大一部分“三公”支出是不通过机关财务走账的，大部分都是由下面的事业单位来承担。

蒋洪也提到了同样的问题：“我可以肯定这些数字低估了行政管理的支出。为什么呢？因为它不是管着下面的很多单位嘛，履行职务的时候到下面去，都是用下面的钱。很多开支实际上也转嫁到下级单位了。现在我们说的只是记在他账上的这些钱，实际花费的还远不止这一些。”

九三学社中央在提案中指出：“行政成本过高的政府，不是高效率的政府；花钱过多的官员，不是真正能干的官员。”提案认为，精打细算、降低行政成本，同样应该是重要的政绩之一。

“中央政府的责任”

就中央财政大支出项目与发达国家预算进行比较，可以显示出差别与距离来。

全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达审议“预算报告”时发现，社保基金在我国财政收支中占比过小，“在发达国家，这部分比重占到1/3甚至40%，我们用于社保这部分的比重是比较低的，相对而言用于资本性经营的支出比重比较大。”

今年总理《政府工作报告》首提公共资源收益全民共享，对此许善达说，公共资源里面现在最大的资源是国有经营性资产，其最后的收益应该有一部分要用于全民，最好的办法就是把国有资产税后收益切出一部分用于社会保障体系建设。阅读“预算报告”时，记者发现，在中央国有资本经营预算支出安排里，拿出20.1亿元补充全国社会保障基金，而2011年执行数仅为0.51亿，翻了近40倍。

周洪宇则从“公共职能”的角度来理解中央政府的责任，他注意到，近年来公共职能、公共财政、公共支出、公共服务等这些概念慢慢变成常识，财政投入的方向也越来越向公众需求方面靠拢。比如，今后政府促进就业将是一项长期而且尤其重要的公共职能，有一天，中国官员们也会像欧美发达国家领导人那样整天把减低失业率挂在嘴边。

“往后，对于政府来讲最重要的是就业问题，包括结构性就业的调整。接下来国家产业转型，那么多工人不一定喜欢到东部沿海城市工作了，他们要回乡就业等等，这种新型就业的一些题目就出来了，这个可能是将来政府要花钱比较多的地方。”