日本《矿业法》修改简析

曹治国，王威驷

(华北电力大学人文与社会科学学院， 北京 102206)

2011年3月11日，日本内阁通过修改矿业法的决议并将交国会审议。这次的矿业法修正案除了加强对专属经济水域天然气等海底资源的保护外，更将导入此前没有规定的资源探查许可制度以及罚则制度等重要内容。日本的矿业法是在昭和25年(1950年)制定的，至今最后一次修订于平成16年(2004年)。这部《矿业法》有如下特点：首先是对矿业者资格不进行严格审查的形式许可制度；其次是单纯以申请先后为授予矿业权标准的“先申请主义”模式；再次是没有规定资源探查规制方面的制度，而这也是近年来受日本学界与产业界指责较多并即将修改的部分。

结合当今日本矿业法施行情况的调查与国外制度的考察，日本经济产业省组织了由学界、产业界、政府机关人士组成的工作组，对现有的矿业制度加以审查并提出改进方案，工作组经过研究讨论形成了经济产业省综合资源能源调查会于2010年12月17日提交的报告，在这份报告中，工作组提出对现有矿业法修正的必要性并提出了制度设计建议，并成为修改矿业法的重要依据。

新的《矿业法》将把仅在原则上依申请顺序认定试掘权和采掘权的做法(即“先申请主义”)改为在对申请试掘权与采掘权的企业的技术水平和资金力量加以审查后再由国家予以许可的严格准入制度，更将进一步引入世界通行的招标制度，以达到合理有效利用矿业资源的目的，而且将在矿业法上确立资源规制制度。如果日本矿业法修正案能在国会通过，这将成为自1950年日本制定《矿业法》以来对该法时隔61年的根本修改。

日本的矿业法大修对我国矿业法律制度的完善，尤其是对矿业权取得与矿业权一级市场准入等方面有重要的参考意义，本文将对日本矿业法修正案的出台背景与日本学界、产业界的观点看法做一介绍并加以分析，以期对我国《矿产资源法》的修订提供有益参考。

1 形式许可制度的修改

1.1 形式许可制度的背景与影响

日本矿业法的矿业权申请许可制度以《矿业法》第21条第一款“矿业权的取得需经向经济产业局局长申请并得到许可”为基础。在对申请进行审查时，法律对许可基准即积极要件未做规定，而是在第29～35条规定了不许可基准即积极要件。具体而言，第29～34条为形式上的不许可事由，即第29～30条规定了“申请试掘/采掘地与既存矿区重复时不予许可”、第31条规定“对尚需试掘的申请采掘地不予许可”、第32～33条规定“试掘权于存续期间届满前即消灭/禁止采矿区域的禁令解除后等情况下一定期间内不予许可”、第34条规定“实施矿业权会对邻接矿区造成显著妨害情况下的不许可”。只有第35条具体规定了实质上的不许可事由，即“经济产业局长认定在申请矿业权地域进行矿物采掘无经济价值、或是在有卫生保健方面的妨害、对供公共使用的设施造成破坏、对文化遗产温泉资源等资源的保护产生妨害的、对农林等产业造成破坏、或认定违反公共福利的情况下对可能造成损害的部分不予许可”。因此，根据日本矿业法，只要矿业权申请人不违反法定事由，不问其能力与资质皆予以许可。

这一制度的形成与二战后美国在日本的占领有着密切联系。1949年3月，美国矿业法权威R·Duncan作为占领军司令部顾问来到日本。其在日半年间提出了国家对矿业权取得以及矿业权租赁转让合同予以最低限度干涉、通过独立于政府各部门的委员会制度调整矿业与公共利益间的矛盾等，作为对日本矿业法进行根本修正的指导方针，日本据此通过了《矿业法》。

矿业法通过后，日本矿业申请数不断呈现下降的趋势，其中许可数占到绝对多数(表1)。

表1 1968年以来矿业权申请的许可与不许可数(单位：件)

这种仅规定消极要件而对开发主体的适格性以及积极要件未加规定的制度使得缺乏开发能力者申请矿业权的情形屡见不鲜，影响了矿业资源的有效利用。在经济全球化背景下，资源开发的国际化趋势使矿业权申请主体愈发多样化与国际化，也就有必要通过立法对申请主体的资质予以审查，保障资源安全。另外，对于目前无法充分掌握资源存量、缺乏开采技术支持的新能源更需要对矿业权申请者是否具有相应能力予以确认。因此，从确保资源开发安全的观点的出发，日本学界与产业界近年来要求确立对矿业权主体资格的事前审查制度并予以实施的呼声愈发高涨。

1.2 形式许可制度与各国矿业法的准入许可制度比较

与日本的形式许可制度相比，在矿业权主体资格认定上，世界上大部分国家采取的是于投标时对申请人的基本财务状况和技术能力加以审查，以此决定是否授予申请人权利的实质许可审查制度，如表2所示。

除许可要件外，各国又有其具体的审查准入制度，下面以英国为例：

在对申请人能力的评价方面上，英国政府部门一般着眼于以下几个方面：①探矿计划、监督、管理、执行相关能力；②环境污染责任负担能力方面；③申请人的环境管理系统状况与企业的环境问题方针；④此前的法律法规遵守情况。

根据这些标准，需要在申请时提交以下材料：①能够体现过去两年间采掘作业详细状况的资料；②能够证明主导开发作业人员能力与经验的资料；③企业组织机构与责任人资料；④环境保护相关资料。

1.3 形式许可制度的修改方向

目前，日本现行矿业法中没有规定开发主体适格性方面的许可要件，从对矿业资源的管理维持以及由适格开发主体进行开发活动的观点出发，新矿业法中将新设许可要件制度即矿业权一级市场准入标准。据此，新矿业法对开发主体资格的具体要求包括：①足够的技术能力；②足够的经营能力；③过去的开发经验与社会信用。除这些标准之外，还将规定申请者不得影响矿产资源的安定供给与国家依据矿业政策对矿产资源的正当管理等消极要件。同时，规定因违反矿业法而获刑罚者于一定期内亦不得被授予矿业权。在许可要件制度确定后，矿业权人于矿业权二级市场中转移矿业权的，应确保受让人有着同等技术与资金等能力，使对矿业权人资质加以规范的制度价值能够在流转中得到确保。

表2 日本与世界部分国家矿业准入制度比较*中国、俄罗斯、韩国采取的是在矿业企业设立时就需要具备相应财务能力与技术能力且获得许可方可开展经营活动的模式。

2 矿业权先申请主义取得模式的修改

2.1 先申请主义的诞生背景

日本《矿业法》第27条规定：“在被申请设定矿业权的土地区域(以下称‘矿业申请地’)出现重复的情形时，申请书发送日在先者优先取得重复部分的矿业权。”据此确立了日本矿业制度上的先申请主义，即矿业权申请在先者优先取得矿业权，当对同一地域的矿业权发生申请竞合的情形时，国家不得自由裁量由孰者取得矿业权，同时对申请者的资质、能力、经历等条件一概不问，仅以申请日期的先后为要件。

先申请主义的确立有其历史的因素。考虑到：①使全体国民都有平等参与矿业的机会；②通过对矿物发现者的保护促进对矿物的发现与开发；③难于公平的选定适格者，防止适格要件的确定使得权利的融通性受到损害等理由，通过赋予矿业者各项义务以间接的达到使适格者得以参与矿业经营的目的。我妻荣对此的解释是：“由于机械的以申请书发送日期为要件，国家对权利的授予没有自由裁量的余地。因此，国家除出现不许可事项的情形外都必须对申请加以许可。”[1]对于这项制度，即使官方也承认“(先申请主义)与其说是科学的，不如说是机械意义上最公正的方式。”综上所述，至少在《矿业法》制订当时，立法者出于形式公正性与对促进矿产资源开发的考量采取了先申请主义。

近年来，先申请主义的问题也逐渐显现。首先是大量没有实质开发意愿者申请设定矿业权造成约2万件的申请处于堆积状态，尚未加以处理。通过申请本来取得的是一定程度的“期待权”，然而目前的情况造成了申请人的地位和申请地域的“既得权化”。而到2009年底，得到许可的矿业权申请数为8179件，其中处于开发状态的仅为1558件，剩余的6621件(约占全体的8成)处于未开发状态。

这一结果表明，先申请主义在当代不但并未促进矿业开发，反而通过对其他有开发意向者开发可能性的阻碍造成了开发停滞的局面。其次，由于上文所述的形式许可主义造成缺乏相应开发能力的主体申请设定矿业权，进一步阻碍了矿业开发。这对于未来新能源的开发更将造成较大影响。

总之，由于立法时未能加以考量的问题在近年出现常态化趋势，造成了行政审批困难，不利于新能源开发，妨害有开发意愿者获得矿业权等问题，为解决这些问题，确保主体适格、开发适当，有必要对先申请主义加以修正。

2.2 日本矿业法上的申请制度与其他国家的比较

一般认为，对矿产资源进行开发的权利为排他权，世界各国一般都采用招标制度决定开发主体，像日本这样单纯以申请顺序决定开发主体的极为少见。招标制度的本质即希望在国家指定区域

获得矿业权者进行竞争，政府根据申请人提出的能够证明自己财务能力与技术能力等的资料选拔条件最优者授予矿业权的制度。政府可依情势在授予权利时附加相应条件。矿业权人转移矿业权的，应在手续齐备情况下进行。部分国家申请制度如表3所示。

表3 日本与部分国家矿业申请制度比较

具体而言，以挪威为例：

在新就某一地域招标前，政府将先就开发对该地域可能造成的社会经济效果以及可能造成的对其他产业和对环境的影响进行评价，并对地方公共团体、工商团体等与开发有关系者进行说明及对社会公众予以公开。在此基础上，政府方可公布指定的招标地域。

在投标时，申请人需要提交包括申请人姓名、在挪威的代表人、财务基本状况证明、技术能力与开发经验证明、对申请区域地层的评价、开发计划、申请区域的经济性、组织体制、在与申请区域类似地方的开发经验、申请手续费用交纳证明在内的一系列文件与资料。

申请人的财务能力、技术能力、对指定区域的探查与开发计划等都是评价的基准，在有多人投标且以上条件等同的情况下，可以设立其他客观公平的基准进行评价。

2.3 矿业权取得模式的修改方向

日本对矿业法中申请制度的修正范围将不及于所有种类的矿物，而是对石油、可燃性天然气、海底矿床矿物物资、锰矿、镍矿、钴矿等在国民经济中有着重要作用，必须保证其安定供给的特定矿物的申请制度予以改正。

通过对特定矿物矿业权申请制度的修正，使国家能够在同时存在多个申请主体时通过对主体资格的审查确定矿业权人，使矿产资源能够恰当开发并确保申请人平等的获得矿业权。在具体制度设计上，国家指定可以设定试掘权或采掘权的特定区域为矿区并向社会公示，在一定期间内接受申请人投标。在此基础上，经济产业省报告提出，为了从促进矿产资源开发的观点出发，民间企业可以自行进行矿产勘探并就有可能存在开发价值的区域向国家提出申请，使该区域成为矿区候选地。

在只有一个申请人时，国家依据许可基准决定是否授予矿业权，在存在复数的申请人时，在满足许可基准的申请人范围内，对各自提出的开发计划等进行审查，决定最适于开发该区域的矿业权人。

在申请制度变更后，为确保权利的安定性，日本矿业法第12条规定的矿业权的物权性将不受改变，仍准用不动产相关法律法规。而在日本矿业法第13条规定的矿业权的可转让性方面，出于保证开发事业顺利继续进行的考虑，在矿业权转让时应经许可方得进行。

在日本矿业法确定的租矿权上，考虑到矿业权的取得制度与许可制度体系都已变更，不得就特定矿物设定租矿权。

3 新设资源探查规制制度

3.1 资源探查简介

资源探查是设定矿业权所必须的开发准备行为，该行为于一定期间内占用一定区域，对该区域的利用以及居民、产业等都将产生影响，目前，日本周边如中国、韩国、俄国等都已规定了资源探查规制制度，然而日本矿业法中对资源探查方面并没有任何规制制度。

资源探查一般采用物理探查方法，即通过对地下的物理特性的探测而把握地下资源的存在情况与内部构造。代表性的物理探查手法有主要用于石油、天然气探测的地震探查与用于金属矿物资源勘察的电气、电磁探查等。资源探查往往会对探查区域造成多种影响，如对地下管道的破坏、对居民生活的影响等。

虽然联合国海洋公约认可了在排他经济水域及大陆架资源开发、探查中存在主权性权利(联合国海洋法公约第56条)，日本却并没有确立法律上的资源探查制度，而该公约中认可具有管辖权的海洋科学调查也没有在法律上确定规范制度(公约第246条)，仅由外务省规定行使海洋科学调查需取得事前同意。

3.2 各国资源探查规制比较

一般而言，各国对试掘前的资源探查许可需要提供记载有申请者姓名与实施期间等确认资源探查的必要事项的文书。一般而言，规制对象与调查目的无关，只要对地下资源进行调查的行为都成为规制对象。几乎所有的国家都要求资源探查者将取得的资料和数据在官方需要时有义务将其提交官方。

根据对各国资源规制制度的考察，世界大部分国家都对资源探查设有事前许可等规制制度，如前述的美国、英国、澳大利亚和挪威等，而日本则对此没有规定。日本矿业法目前只对已推定存在矿产资源区域的品位调查等予以规制，而在此之前的资源探查即通过人工地震、电磁波等人造物理现象获取高精度的地下情报以判定资源存在情况方面并没有作出法律上的规制。出于控制海底资源的考虑，日本国内要求制定资源探查规制制度的呼声日益高涨。同时，出于确保海底能源与能源安全的需要，经济产业省在报告中提出了对资源探查进行规制的构想并已写入新《矿业法》草案。

3.3 资源探查规制制度的设立方向

在具体的制度设计上，经济产业省在其报告中指出：①资源探查需在事前得到许可；②考虑到资源探查与科学调查二者间的相似性与国内资源的开发管理，对许可对象作出必要范围内的限制性规定。为确保资源探查规制制度能够起到作用，不问行为人的主观因素而将凡涉及如地震探查、电磁探查等行为的情况都作为规制范围而要求许可；③资源探查的许可要件原则上与设定矿业权所需要的许可要件相同；④在可能范围内简化审批过程与手续；⑤规定报告、征收、临检、强制中止、检查回避等履行保证措施。

而对于经资源探查而取得的信息，美、英、澳、挪威等国规定探查者在政府提出要求的情况下有义务将信息提交政府机关，而中国、韩国、俄国等则规定探查者有义务向政府提交所取得的信息。日本在新矿业法中将采取美英式做法，规定探查者在政府提出要求的情况下有义务提供取得的信息。

4 日本修改《矿业法》对我国矿业法律体系的启示

日本对矿业法的根本修改对我国矿业法律体系完善有着一定的参考意义。

首先，矿业法的制定应顺应产业发展规律和产业发展需要。日本现行《矿业法》是一部“先天不足”的法，其诞生有着较多历史因素与政治因素的影响，造成了《矿业法》在实践中反过来影响产业健康发展的现象；同时，日本矿业法的制度规定较为滞后，欠缺对科技发展与国际化潮流的认识，而在最初立法时对后来修改缺乏余地，造成立法模式的全面更改，对现存矿业制度冲击过大，这些都是我国在矿业法律体系完善过程中应当注意的。

其次，矿业法的制定应群策群力，确保科学合理。日本为修正矿业法组织学界、产业界、行政机关等各界代表，结合产业发展与法律执行情况以及对国外立法加以比较，吸取了现行矿业法中的教训，放眼时代发展趋势并充分考虑公共利益与产业安全，使这次的修正案逻辑清楚，体系完整，配套制度设计较为齐备，从立法技术上看是值得我们学习的。

再次，矿业法的制定应吸收借鉴他国经验。日本经济产业省报告中在对各国的许可要件制度与矿业权申请制度进行比较时，对我国的矿产资源有偿取得制度与“招拍挂”模式作了肯定评价，详细分析了中国的矿业权一级市场准入模式。这体现了各国间法律制度互相学习互为参考的趋势，从这一点上看，我国也有必要在保持现有矿业法律制度的优点基础上广泛参考世界各国矿业法律制度并以之完善自身矿业法律体系。

更应该注意的是，日本国内媒体在对矿业法修正加以报道时，对资源探查规制方面关注较多，就新矿业法对其专属经济水域的资源保护作用议论较多。结合日本与中、俄、韩等国对西太平洋部分地区海底资源归属上的一系列争议与开采竞争，我们能够看出日本《矿业法》的修正也是其确保本国能源安全，利于其在海底资源争夺中获得优势地位这一战略的必然产物。如何使矿业法律制度及其他能源法律在促进本国产业发展的同时保护能源安全与能源利益，这是我国在完善相关法律制度时应当多加留意的。

[1] 我妻荣,丰岛升.法律学全集·矿业法[M].有斐阁,1958.

[2] 日本资源能源厅.矿业法施行情况调查[R].2010.

[3] 加藤悌次,上村福蔵,小林健夫.矿业关系法[M].日本评论新社,1953.

[4] 资源厅矿山局.新矿业法详解[M].通商产业调查会,1951.

[5] 经济产业省矿业合同法制研究工作组.关于先申请主义[EB/OL].2010年12月17日，http://www.meti.go.jp/committee/sougouenergy/kougyou/bunkakai_goudou_housei_wg/001_04_00.pdf.