地方社会管理创新的实践进展及其研究——文献综述

□课题组 [厦门大学 厦门 361005]

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，围绕实现社会管理新目标、新任务，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。

一、地方社会管理创新的实践进展

从近年国内社会管理创新的理论与实践来看，我国社会管理创新是一个渐进式的过程，逐渐从相对简单、贴近居民生活的市政市容、环境秩序问题等，过渡到消防安全、食品安全、社会保障等较为复杂、专业的社会管理层次，最终将达到覆盖面较广、较为成熟的、专业的社会管理层次。具体来说，关于国内社会管理创新的地方实践及经验突出地表现在下列几个方面：

（一）电子政务

在社会管理创新的实践中证明网络技术、电子政务的确对社会管理创新有积极作用，如北京、上海等地的创新的确是依靠专门开发的电子政务系统重新设计和优化行政流程，通过整合业务、集成信息、共享信息推进跨部门管理，以闭环、完整、连贯的整合式流程取代以往割裂的、各自为政的分散化流程，以此实现“网格化”管理。还有安徽省芜湖市政府“政府利用网络实行政府与市民互动”和广西玉林市人民政府“一站式”电子政务新模式以及各地开展的“15（10）分钟生活圈”、社区“一站式服务”，鞍山市和铁东区建立的“社会管理服务网”也都是以网络技术为条件，通过网络平台实现社会管理服务和解决群众诉求。

（二）民间组织管理

改革并完善民间组织管理体制，发挥公民社会的建设性作用，是社会管理创新的重要内容。上海市普陀区长寿路街道办事处“社区民间组织管理体制改革”、广东省深圳市民间组织管理局“社会组织登记管理体制改革”和江苏省南京市民政局“社区社会组织登记管理体制改革”等都是地方政府探索新的民间组织管理体制的实例。此外，北京市在社会管理创新中积极探索“枢纽型”社会组织桥梁纽带、业务龙头、服务管理平台作用。在不断扩大公共服务覆盖面的同时，通过“枢纽型”社会组织来协助党和政府进行社会服务管理工作。“枢纽型社会组织”意指同类型社会组织的联合型组织，而枢纽型社会组织工作体系，按照北京市副市长丁向阳的表述，就是在社会组织管理、发展和服务中，充分发挥人民团体等有较大影响的社会组织枢纽作用。在管理上，授权其承担业务主管的职责，对相关社会组织进行日常管理、提供集约式服务。

据资料显示，2009年，北京市认定了第一批10家市级“枢纽型”社会组织，包括市总工会、团市委、市妇联等；2010年又认定了市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等12家单位为第二批市级“枢纽型”社会组织，对市级社会组织的工作覆盖率达到了80%以上。今年北京市将认定第三批市级“枢纽型”社会组织，使市级“枢纽型”社会组织达到30家左右，基本实现对市级社会组织的全覆盖。同时，将积极采取措施，逐步形成市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络。①形成的三级“枢纽型”社会组织网络能很好地根据社会居民的需要来培育和管理社会组织。

（三）公民参与

扩大公民参与渠道，推进人民民主的发展，是社会管理创新的主要内容。北京市大兴区清源街道办事处“参与式社区治理与社区服务项目化管理”、深圳市南山区委、区人大“创建人大代表工作室”、湖南省妇联“农村妇女参与村级治理”都是地方政府通过拓宽公民参与渠道，满足公民政治需求的积极表现。

“志愿者服务”是近年来逐步发展成熟的公民参与的又一重要形式。它基本达到了群防群治效果，在使用中充分调动社会公众的积极性和主动性，依法有序参与社会事务，努力形成社会服务管理人人参与、社会建设成果人人共享的良好局面。北京市借助北京奥运会的契机，在此基础上形成了较为完善的社会管理手段。朝阳区建立了社会志愿者公益储蓄中心网站，已有的社会志愿者及新发展的志愿者都已经统一编号并建立了档案，制定了服务计时和品牌社会志愿服务队伍、星级志愿者评定等办法。愿意提供志愿服务的志愿者和需要被提供志愿服务的市民只要在网站上的受助申请和志愿服务栏里登记信息，供需服务就能无缝对接。据报道，2010年朝阳区20万志愿者已经认领了百万小时的志愿服务。

其他城市和地区也通过培育社会组织等契机积极建立志愿者服务。例如，佛山市南海区，通过举行“关爱桂城”授勋典礼，表彰关爱他人、服务社会等领域表现突出的个人、家庭、团体和企业。南海希望借助“授勋”这一形式来表达对公益人士的敬意，并期望以此形成示范效应，拉动民间力量参与社会建设的热情。并借助“社工+义工”服务体系建设，在引入和培育社区专职社会工作人才队伍时，动员社区党员、团员、专业技术人士、青少年学生以及离退休人员等加入志愿者队伍，参与社区志愿服务，开展“社工+义工”服务，逐步形成“社工引领义工、义工协助社工”的社区工作模式。

（四）社区管理

当前我国社会管理创新中一大特色是改革社区管理体制，促进居民自治，将社会管理创新工作下放到公共组织、下级地方或社区来进行。例如，大庆市以改善民生为重点，勾画了“人心和善、家庭和睦、人际和顺、社会和谐、生态和美”的“五和”发展目标，与油田企业达成社区共建、资源共享共识，辖区公共资源打破“围墙”；“六调联动”机制、加强社区建设、延伸工作手臂、推进农村社区化建设、加强基层干部队伍建设等五种形式有效促进了社会管理创新工作重心下移，夯实了基础。推进城市管理和服务重心下移，将就业、救助、文体等21项功能全部进入社区。而且，浙江省湖州市“户籍制度改革”、深圳市盐田区委、区政府“社区治理体制改革”、北京市石景山区“鲁谷社区街道管理体制创新”、江苏省南京市白下区政府“淮海街道管理体制改革”等举措，也在探索社区管理制度创新方面取得了一些突破性进展。

（五）维护社会稳定

在社会稳定面临严峻挑战下，各级政府进行了艰苦探索，从整体上维护了转型时期的稳定局面。如：四川省遂宁市政法委“社会稳定风险评估机制”、内蒙古自治区公安边防总队“草原110”、上海市浦东新区综治委办公室“预防和减少犯罪机制创新”、辽宁省沈阳市委、市政府“信访工作新机制”、广东省深圳市龙岗区委、区政府“‘大综管’信访维稳机制”、西藏自治区尼木县委、县政府“寺庙管理服务机制创新”、上海市浦东新区司法局“社区矛盾调解”等都是地方政府创新社会管理模式，化解矛盾，加强治安，维护社会稳定的重要举措。

（六）民主决策或协商民主

发挥现行政治体制的优势，探索协商民主的新形式，扩大政府决策的民主化，是社会管理创新的主要内容。一些地方政府在推动决策民主和协商民主方面作出了一些突破性改革，值得高度称道，如：贵州省贵阳市人大常委会“市人大常委会开放市民旁听”、浙江省温岭市“民主恳谈”、浙江省杭州市政府“开放式决策”、中共河南省社旗县委员会“实行领导干部‘下访’制度”、成都市新都区“基层民主政治建设”、重庆市开县麻柳乡党委、政府“八步工作法”、山东省乳山市委组织部“全面推进党内民主”等。但存在的问题仍然不可忽视：决策民主的制度化程度不高，形式主义的现象在各种实践中普遍存在，好的做法迟迟得不到大范围的推广等②。

（七）乡村治理

广泛推行村民自治，改善乡村治理机制，促进农村城镇化转型，是社会管理创新的主要内容。湖北省秭归县“撤组建社”、河北省青县县委“青县村治模式”、中共湖北省广水市委员会组织部用“两票制”选拔村党委书记、吉林省梨树县“海选”、浙江省武义县县委、县政府“村务监督委员会”、浙江省瑞安市人民政府“农村合作协会”、江西省民政厅“村落社区建设、宁夏盐池县外援项目办公室“推动农村社区公众参与”、贵州省湄潭县纪委“村民集中诉求会议制度”、江苏省南京市六合区委、区政府“自然村中的‘民议会’”等社会管理创新实践，都是各地方遵循中央的改革思路，在村民自治和农村治理机制方面所做的大量突破性改革。但是，现行的农村治理机制已经难以适应整个社会现代化转型的需要，对农村治理进行结构性调整，建立新型的农村土地、房屋、行政、自治和公共服务制度，已经成为解决三农问题的紧迫任务②。

（八）购买公益服务（包括购买、合同外包、补贴）

2010年2月4日，在省部级主要领导干部专题研讨班上，温家宝讲话指出，由政府保障的基本公共服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。要鼓励社会资本投资建立非营利性公益服务机构。实际上，我国地方政府购买服务在许多城市（特别是沿海地区）早已开展③，近年来政府购买服务逐渐过渡到地方政府购买公益服务上。

例如，2010年起深圳市的大量公共事务委托外包给非政府的机构，已经全部社会化。2006年上海浦东新区社发局、经委、劳保局等8个政府部门分别与民办阳光海川学校、阳光慈善救助社、街道老年协会等8家民间组织签订了购买服务的协议。2009年12月，中央财政部划拨5000万元给中国红十字基金会小天使基金的账户，为1548名在小天使基金等待救助的白血病患儿每人提供3万元医疗救助金。这是我国首例由“中央政府用财政资金购买NPO(非营利组织)服务”，有着开创性的示范意义。

1．北京市资源配置大会。2010年7月12日，北京通过建立社会建设专项资金制度，召开了由市政府搭台、公益项目参与展示的资源配置大会。具介绍，由市区两级财政出资1亿元，向社会组织购买300项公益服务项目，每个项目将可获得3万至30万元不等的资金支持。通过政府购买公益服务项目的形式来支持社会组织在社会管理中发挥作用。据报道，12日的资源配置大会共有35个项目正式签约，签约资金为881.6万元；158个项目达成合作意向，涉及资金为819.33万元。大会现场共有386个社会组织和单位协商洽谈了328个项目。

具体步骤是由各个社会组织申报参与展示的公益服务项目主要包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文化体育科普、妇幼保护、服务三农、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业等十大类。购买的方式主要分为四大类：一是全额购买。例如通过政府全额购买民办图书馆等机构的服务，让民办图书馆免费向老年人和青少年开放；二是购买服务成本，政府支付社会组织运作非营利性质项目时募集资金以外的成本；三是资助补贴，政府通过补贴的形式鼓励社会组织提供公益服务；四是奖励，市民政局要通过电视竞标、专家和社会评审等方式，评选出100个最优秀、最受公众欢迎的公益项目给予奖励。④

2．虚拟养老院（居家养老模式）。虚拟养老院，就是由政府向家政服务企业购买或补贴养老服务项目，为居家老人提供专业化全天候养老服务。随着我国进入老龄化时期，且从发展上来看全国大部分地方属于未富先老地区。近年来，政府不断加大养老服务的投入，发展养老服务机构，改善养老服务设施，各地也积极创新养老社会管理工具。

2003年南京鼓楼区首创“居家养老模式”，在全国率先创建“居家养老服务网”，以政府购买服务的方式与民营养老机构展开合作，免费为孤寡、独居老人和困难老人家庭提供照应起居、买菜做饭、清洗衣被、打扫居室、陪同看病等生活照料服务。目前，“居家养老服务网”服务老人达5500多人，其中符合免费条件的2500名老人，费用由政府“埋单”。为了达到养老服务管理规范、服务到位、保证质量，徐州鼓楼区采取“三级监管四级运营”的方式进行管理。采取区、街道、社区的“三级”管理方式，对承包方严格限制、审查，例如对“服务外包方”要求必须具备民办非企业资质；服务人员必须是正规中介招聘，并经过相对规范的职业技能培训；具有规范的管理、运作流程；并建立了相关的“退出”机制。2009年12月3日，全国第二家、西北首家虚拟养老院在兰州市城关区建成。按照当前的服务规模和发展速度测算，2012年，虚拟养老院服务的老人数量将达到3万人,约占城关区全区户籍人口的18%。其他地方如苏州、杭州等都相继出现虚拟养老院模式。

（九）管理技术创新

除了以上社会管理各领域与市场化工具创新以外，通过流程再造和绩效管理等管理技术创新社会管理的实践也在全国展开。

1．流程再造。通过流程再造改革基层（街道、乡镇）管理体制，将其工作重心转移到社会管理和公共服务上来。北京朝阳区的“全模式”实现了社会管理流程的创新，通过“2+5+5”系统布局（即依托两大组织系统，推进五项制度变革，实现五大功能提升。两大组织系统是指部门化管理系统和监督指挥系统；五项制度变革是指监管分离、流程再造、绩效评价、合作治理和诚信管理；五大功能提升，即责任主体多元化、责任确定无缝化、运行方式精细化、绩效评价常态化、系统运行集成化）实现了以监督指挥中心为轴心，以问题为导向，按照信息报送、核实立案、任务派遣、任务处置、处置反馈、核查结案、监督评价七个步骤，形成闭环工作流程。

依据管理权与监督评价权相分离原则,该流程设置了独立于各部门之外的监督指挥中心，统一行使“全模式”的监督评价及指挥工作，在保证无缝隙管理的基础上，促使各类责任主体切实履行职责。该模式的组织模块实行“一级监督、两级指挥、社区协作”。一级监督，即由区监督指挥中心统一行使监督权、评价考核权。两级指挥，即实行区级和街道两级指挥。以公众满意度为导向，明确界定各类责任主体的职责范围和履责时限，并强化对关键节点的监管控制，实现业务从分散走向整合，流程从部门化走向跨部门化。这种优化后的行政流程被称为“六个天天”，即天天巡查、天天监督、天天管理、天天处置、天天记录、天天评价。及时发现问题、及时处置和解决问题，有效提升了政府回应性和社会管理成效。

【来源：杨宏山、皮定均：《构建无缝隙社会管理系统》，《中国行政管理》，2011（5）】

2．绩效管理。对基层社会管理组织的各部分通过绩效管理来提高其服务质量。例如，北京市依托监督指挥平台的动态记录和自动统计功能，利用网络技术，绩效评价按照预先设计的评价模型和指标体系，根据信息平台自动记录的绩效数据，实时自动生成评价结果。评价对象包括各委办局、街道办事处等。监督指挥平台每天都在记录和更新数据，各类责任主体被立案的次数、问题处理率、按时结案率、尚未结案率等数据，都可进行排名。监督指挥中心每月发布一次绩效评价报告。在朝阳区区委政府大楼设有电子大屏幕，动态公布绩效考核结果。

朝阳区开发了一套社会信用管理系统，它依靠监督员、热线电话和电子探头提供的问题信息，动态采集和记录社会诚信数据。诚信记录主要针对社区、社会单位、“门前三包”责任主体，目的在于提升社会主体的守法和诚信意识。依据系统平台积累的统计数据,朝阳区还对社会单位进行信用评价。对于履行社会责任较好的社会单位，政府给予表彰和奖励；对于履行责任不力的社会单位，政府给予批评、教育和必要的处罚。通过完善相关政策，将诚信记录与对单位和个人的行政许可、经营年检、资质评审等建立联系，可促使社会单位和个人自觉承担社会责任。

二、地方政府社会管理创新实践的研究

我国地方政府开展了丰富多彩的社会管理创新实践，涵盖省、市、乡三级政府。近年来，学者们对地方政府的社会管理创新实践进行了较为系统的概括和总结，主要包括以下5个方面的内容。

关于社区管理创新的实践研究。学者们对这一主题的研究又可以划分为城市社区管理创新实践研究和农村社区管理创新实践研究两个方面。关于城市社区管理创新，学者们总结了深圳、四川、北京、宁波等省市的做法和经验，那就是加强政府与社会的合作，改革行政流程，注重多元治理，着力改善民生。与此同时，学者们通过对潍坊市农村社区建设等实例进行分析的基础上，明确指出农村社区发育程度更低，社区管理创新面临更加艰巨的挑战。今后应该加快农村社区建设，形成“五位一体”（包括村党组织、村民委员会、经济合作社、社区服务中心、基层民间组织）的管理体制。

关于社会安全管理创新实践研究。例如，有学者指出，山东省曲阜市建立了多元化纠纷解决机制，福建省漳州市建立了多元化矛盾调解联动机制，浙江省湖州市成立了首个街道公共安监管理中心，天津市已初步建成军警民联动的社会治安防控机制。

关于改善民生，推进公共服务均等化的实务研究。学者们的研究包括陕西省的吴起和神木两地的公共服务均等化改革，浙江省嘉兴市推行城乡社会保障一体化建设，湖北省鄂州市打破体制分割，实现三网合一，构建城乡一体化“大医保”等。

关于社会管理科学决策机制创新的研究。学者们对北京市成立社会工作委员会，推进以改善民生为重点的社会建设以及浙江省温岭市探索并实施“参与式预算”，与政府形成社会管理合力等案例进行了深入分析，在他们看来，“完善社会管理决策机制，是创新社会管理的重要任务之一”。近年来，我国农村社会管理决策机制也取得了长远的进展。宁波市北仑区新碶街道在推行社会管理创新的过程中，不断完善党的基层组织形式，转变党在社会管理中的领导方式，发明了“1＋N”这一社区党组织和联合党委的组织构架，加强了党在基层和社会中的领导地位。

关于社会管理模式创新的实践研究。学者们概括出了多种模式：一是合作型的社会管理模式，学者们研究了浙江省宁波市海曙区实施的社区参与式合作治理以及北京市构建“枢纽型”工作体等实例。在学者们看来，这些尝试不仅在实践中取得了较好的效果，也为其他城市创新社会管理体制和模式提供了经验借鉴。二是开放型的社会管理模式，学者们研究了广东省、福建省等地社会管理创新的实践经验，这些地区共同之处在于对社会管理的主体、对象本着开放和承认的态度，敢于采用新兴的社会管理方式和工具，在基础民主、外来人口管理、民生工程等方面进行了许多有益的尝试。三是一体化的社会管理模式，学者对苏州市建立城乡一体化发展综合配套改革试点区过程中推行城乡社会管理一体化的实践进行了梳理和分析，学者认为苏州一体化的社会管理模式是当前经济社会发展的客观要求，需要进行行政管理体制、社区管理体制、城市管理体制、户籍制度以及社会治安综合管理等领域的一体化改革。四是服务型社会管理模型，有学者对社会管理的“朝阳模式”进行了探析，北京市朝阳区在专业化管理的基础上，依托数值化城市管理系统，打造“全模式社会服务管理系统”，提升了社会问题的处理能力和社会风险的应对能力。

关于社会管理主体创新实践研究。学者们对上海奉贤区农村合作经济组织联合会、北京市朝阳区社区社会组织联合会以及河北省肃宁县尚村镇内村农民“自组织”等社会管理主体创新等案例进行了深入的剖析，他们指出“实行社会管理主体的多元化，提升社会管理主体的积极性是改善我国社会管理水平的重要抓手”。还有学者以广东省等地为例指出，只有从根本上认清并协调好经济和社会发展之间的关系，才能实现社会的公平和稳定。此外，宁夏省为维护民族团结，创新社会管理，鼓励各地积极开展“和谐寺观教堂”创建活动，利用宗教人士参与化解社会矛盾。

注 释

① 北京日报2011-2-18，转引自http://news.ifeng.com/ mainland/detail_2011_02/18/4744063_0.shtml

② 白钢,史卫民主编.中国公共政策分析(2010年卷)[M].北京:中国社会科学出版社.2010,7:53.50

③ 其他服务外包形式例如2011年3月，南京市鼓楼区通过8年的“政府公共服务外包”尝试，首次将区公共卫生服务外包给6家社会医疗机构负责，签订了“公共卫生服务外包协议书”。常州市钟楼区政府及社区指导中心计算机网络维护外包服务等等

④ 京华时报，2010-7-12，引自http://news.xinhuanet.com/ legal/2010-07/13/c_12326714.htm