美国诉银联：中国为何不上诉？

张恒志

“我们的关键主张、要求已经实现，美方提出的银联‘垄断之说被驳回，而且世贸组织同意中方有序开放市场的主张。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育如是解释中国为何不上诉。

一场持续近两年的跨国纠纷，眼下总算有了结果。

2010年9月15日，美国贸易办公室向世界贸易组织(以下简称世贸组织)提出申诉称，中国银行卡联合组织(以下简称银联)垄断中国的本地电子支付业务，限制外国电子支付服务，损害VISA国际组织(以下简称VISA)、万事达和美国运通等美国企业的利益。

时隔近两年后，2012年7月16日，世贸组织网站发布初步裁决结果：银联并未形成市场垄断地位，但中国应允许外国服务提供商可以通过跨境方式提供电子支付服务。按规定，在世贸组织初裁结果公布60日内，双方均可提出上诉，但截至9月中旬，中国商务部并未采取类似措施。

“我们的关键主张、要求已经实现，美方提出的银联‘垄断之说被驳回，而且世贸组织同意中方有序开放市场的主张。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育对《中国新闻周刊》表示，在此前提下，按照我们的步骤开放这个市场是可以接受的，毕竟市场最终是要开放的。

从伙伴到对手

世贸组织裁决宣布之日，也是银联和VISA竞争进入白热化之时。

VISA早在上世纪90年代就已进入中国，1995年，VISA与广东发展银行发行了中国第一张真正意义上的信用卡。此后，VISA在中国的发展就与信用卡绑定在一起。不过，VISA真正大规模在中国开展业务，还得等到2002年与银联成立合资公司。

当时，银联成立还不到一年，其股东囊括近80家国内金融机构，主要负责处理各商业银行之间跨行银行卡特别是信用卡的交易清算，其性质类似证券结算登记公司。由于涉及到人民币清算业务，银联的成立还得到了国务院的批准，归口中国人民银行支付结算司分管。

此前，VISA、万事达等主要竞争对手在中国已经经营多年，其清算标准、仲裁体系完善，相形之下，银联则是“一穷二白”，因此，成立之初，银联也迫切需要与一家全球性的支付清算公司合作。

一位曾经在中国银联任职的人士告诉《中国新闻周刊》，合作之初，VISA曾派出专家常驻银联在上海总部的办公室，帮助其解决收单、银行卡解决中心、国际认证等问题。

此后很长一段时间，带有“银联”“VISA”标志的双币卡在国内迅速增长。这种双币卡的推出，打破了VISA等国外公司此前在中国进行市场推广的瓶颈：即无法进行人民币清算。

中国银联和VISA合作亦步入蜜月期：VISA在中国只能提供境外银行卡的转接、收单等业务，一旦涉及人民币的支付清算转接，得走银联通道；但在境外消费双币卡时，其资金清算需走VISA的渠道，随着中国人海外消费激增，VISA亦从中获益不浅。

不过，这种“以国内国外为界、井水不犯河水”的微妙平衡，最终还是随着银联不甘心局限国内市场而被打破。

2004年，银联在香港开展POS机(刷卡机)消费、ATM机查询和取现业务，走出了国际化的第一步。据银联提供的数据，到了2010年，银联处理的中国商业银行卡跨行交易额已经超过7万亿元，占据了国内绝大部分份额，而VISA几乎无足轻重。

VISA占据优势的国际市场，近年来也被银联蚕食。例如，在境外130多个国家和地区，刷银联卡，不收货币转换费；如果走VISA通道，一般要收取一到两个百分点的货币转换费，因此很多持卡人还是会选择银联通道。

截至2010年底，已经有117个国家受理银联标志的银行卡。商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育表示，银联在国内市场份额很高，而且地位稳固，在海外市场的拓展已经取得了可观的进展。

为了扭转这种局面，2010年6月，VISA曾向全球会员银行发函，要求从当年8月起，各银行在处理VISA与银联共同发行的联名卡国际支付交易时不要使用中国银联的网络，同时将对境外违规收单银行采取惩罚措施。

后来，银联和VISA均否认此事，但双方仍在暗地较劲。

此时，VISA、万事达在中国的发展也再度进入瓶颈期，VISA、万事达的卡在国内刷只能走银联的渠道，对VISA而言没有什么利润空间。目前，VISA虽在国内拥有较多用户，但始终无法建立一套完整的发卡程序。

银联试图通过推广金融IC卡，在国内市场进一步压缩VISA的生存空间。2011年，根据中国人民银行的部署，银联联合国内商业银行，基本实现了金融IC卡在大部分境内商户POS机的受理，并按计划协助推进ATM机的受理改造。

由于国际上的VISA、万事达、美国运通等公司大部分采用的仍是磁条卡，与IC卡并不兼容。因此，一旦中国的银行卡完成从磁条卡向IC卡的全面升级，加之VISA、万事达等卡组织在中国境内的POS机上无法单独受理，必须附上银联的标识，届时VISA在中国的业务将面临更大挑战。

2010年9月15日，VISA、万事达等美国公司通过美国贸易办公室，向世贸组织提出申诉，中国银联垄断中国的本地电子支付业务，限制外国电子支付服务，已经损害了上述美国公司的利益。银联和VISA之间矛盾至此正式公开化，而美国贸易办公室调解未果，最终上诉世贸组织。人民币清算开放悬念

由于美国贸易办公室的介入，银联和VISA的纷争，最终升级为中国是否应该开放人民币清算业务的争论。

在美国贸易办公室向世贸组织提交的申诉书中，首次把银行卡转接清算业务定义为“电子支付服务”，认为属于中国加入WTO时承诺开放的“所有支付和货币汇划服务”。而中方则认为，电子支付服务中的“清算和结算”属于中国未作承诺的“金融资产的清算和结算”，中国没有违反世贸承诺，这是此次诉讼的核心焦点之一。

从世贸组织采纳的专家组意见看，中美双方各有胜负。

在上海WTO事务咨询中心信息部主任龚柏华看来，专家组认为中国有遵照承诺开放相关市场的义务，这是美国最大的赢点；但专家组也支持了中方的一些关键论点，驳回了美方关于外国服务提供商可以通过跨境方式提供电子服务的主张，认定涉案的中方监管措施没有违反市场准入原则，没有确立银联的垄断地位。裁决基本支持了中方有序开放支付服务市场的主张。

不过，在梅新育看来，美方的这一要求，主要为自己占优势的发卡机构开辟国际市场，并非为了推动人民币国际化。“美国从自身利益出发，并不乐意人民币国际化。”梅新育说，美国只是希望中国向外资开放电子支付市场。历史经验表明，一国货币国际化的进程，一般与该国崛起同步推进。美国也并不希望看到另一种强大的国际货币，挑战美元的国际货币地位。

对美国来说，拿下中国清算市场，更多的是为了推动该国公司布局全球。

目前，国际上具有全球影响力的银行卡品牌和转接清算机构都在美国，VISA和万事达两家跨国银行卡公司就占领了全球超过75％的银行卡跨行转接市场，并掌握着全球银行卡相关业务、技术标准和清算系统的主导权。

中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇对《中国新闻周刊》表示，银行卡结算业务长远看会开放，但由于涉及国家经济金融安全，其开放过程应遵循循序渐进的原则，不会一步到位。

因此，世贸组织的判决即便生效，但VISA、万事达等公司何时能够在中国独立发卡，目前仍不明朗。

目前，银联仍然是中国唯一一家经营商业银行卡跨行清算的机构，此外，银联实际上还执行了部分行政职能，商业银行发行信用卡的BIN号就是由银联来分配。银联的这一特殊的市场地位，与中国资本项目尚未开放的大环境有关。国内亦有银行界人士呼吁开放清算市场，希望通过引进竞争机制，促使银联改进服务，增进消费者福利。

VISA中国区公司事务总监刘婕对《中国新闻周刊》表示，中国将受益于一个更加开放和具有竞争力的支付产业，它将更好地推动新产品、新技术以及新的合作伙伴关系的涌现，而这必将最终造福中国的消费者，从而推动中国经济的发展。

但是，过早开放所带来的负面影响，也有前车之鉴。此前，澳大利亚及台湾在开放中失去了自主银行卡品牌，市场被VISA、万事达占据。一度拥有国际影响力的日本JCB卡，近年来在VISA、万事达的夹击中也日渐式微。

中国金融系统的开放程度与澳大利亚和台湾地区相比，尚有一定差距。尽管截至2011年年底，中国银联资产总量已接近140亿元，全年营业收入超过50亿元，当年净利超过10亿元，发展势头咄咄逼人。但是，与有数十年历史的VISA、万事达等老牌公司相比，银联仍然是小块头，其年交易额规模不到VISA的六分之一。

差距还不仅仅体现在交易规模上。“目前银行卡的发展与整个经济的基础条件有些脱节。”中国外汇研究院院长谭雅玲对《中国新闻周刊》表示，银联的银行卡发行的规模虽然越来越大，但实体能力、创业能力以及财富管理能力，与国外同行比还是存在一定差距。