“特岗计划”建立农村教师补充机制新路径

撺要：郑新蓉教授作为中国一联合国儿童基金会“特岗计划”政策研究项目办公室主任，于2011年6月至9月带领调研团队展开了全国范围的“特岗计划”政策评估调研。在评估调研基础上，12月8日～沨9日“特岗计划”政策研讨会在京成功召开。本刊第一时间就政策评估调研发现独家专访了郑新蓉教授。评传调研发现，特岗教师带有明显的群体特征，普遍年轻且来自农村家庭：“特岗计划”在短时间内为农村贫困地区补充了大量有质量的教师，促进了农村教师招聘机制的变革，缓解了大学生就业难的问题。

关键词：特岗教师；特岗计划；农村教育；农村教师：教师补充机制

中图分类号：G62 文献标识码：A 文章编号：1672-3937(2012)03-0032-05

一、特岗教师的群体特征明显

《世界教育信息》：从事特岗教师职业的人群都有哪些特点?作为中国一联合国儿童基金会“农村义务教育阶段教师特设岗位计划”政策研究课题组专家负责人，您对他们有何评价?

郑新蓉：中国一联合国儿童基金会“特岗计划”政策评估调研数据显示。特岗教师群体有这样几个主要特征：第一，在特岗教师群体中。女性特岗教师所占比例很大，接近60％。与全国教师总体性别比相近；第二，少数民族特岗教师较少。不足20％：第三，特岗教师普遍比较年轻，近99％的特岗教师年龄都在20～30岁之间；第四。特岗教师群体中的未婚比例较高，超过70％，进一步的统计发现，未婚特岗教师中男性占40.56％，女性占59.35％，与特岗教师的总体性别比例相近：第五，以特岗教师母亲的户籍为依据，数据显示近80％的特岗教师都是农业户口；第六，特岗教师是由接近80％的省级或地市级师范院校和20％左右的非师范院校的应届毕业生和少部分往届毕业生组成。非师范类毕业生跨领域很广，建筑、纺织……各行各业都有所涉及。

师范生在适应教学工作方面比非师范生会好一些，但在一些教育观念和看待一般社会问题方面，师范生和非师范生没有显示出明显的差异。比如，问卷中有一个考查“性别平等”观念的问题：“是否认为男女生的学习成绩有差异是天生的”，绝大多数的受访者在回答时都认为差异不是先天的。我认为这不仅是现代青年人观念上的进步，也是整个社会的进步及学校教育的成效。但非师范生和师范生在新课改要求教师所具备的一些具体教育教学理念以及实物操作方面，可能还存在距离。比如当问到“班级教学能不能照顾到学生个体的差异性”时，有53％的特岗教师认为无法实现，这可能与现实中班额大有关，但是更能反映出他们在教学观念上的一些问题。另外，当问到“要不要公布学生的分数”时，也有大约一半的特岗教师认为可以公布。这与新课改中强调尊重儿童的自尊心、保护儿童的基本权益是不相适应的。

问卷调查还显示，绝大多数特岗教师都非常热爱教育事业，他们是出于为农村教育事业多作贡献而参加特岗教师的招聘并从事该职业的。课题组在基线调研过程中也深切体会到这一点。

二、特岗教师留任率高在于政策的合理性

《世界教育信息》：对于目前特岗教师如此高的留任率，您认为是由哪些原因促成的?

郑新蓉：2006年～2010年间招聘的特岗教师全国平均留任率达到87％。很多省份留任率均高于全国平均水平；部分省份，如四川、云南留任率相对较低，但也达到80％；还有部分省份留任率接近100％。我认为，留任率比较高的原因是由于这项政策的设计有很大合理性，我们称之为“政策的合理性”。它比较好地瞄准了政策实施过程当中各利益相关方的需求，并且满足了很多利益相关者当下的需要。

第一，在短时间内为农村贫困地区有效补充了大量有质量的教师，借此缓解了过去10年来由于财政、编制、相关政策变革等综合因素导致的西部地区和中部部分地区师资队伍的结构性缺乏和质量难以保障的问题，

第二，促进了农村教师招聘机制和来源机制方面的变革，使得以前不畅通的农村教师补充途径得以改善。“特岗计划”通过“先进后出”，解决了教师补充当中最难应对的编制问题。实际上。“特岗计划”通过中央财政专项基金的支持，探索出“国标、省招、县聘、校用”以及在编制上“先进后出”的新机制。为农村教育提前三年引进优秀师资创造了条件。每年都可以推算出来的三年后的编制空缺以提前招聘特岗教师的方式，为农村优秀教师队伍的补充提供了巨大的变革空间。“特岗计划”由省级部门统一组织考试考核、公开招聘教师的模式，大大提升了教师入口的把关层级，同时增强了选人用人的公正性和透明性，这对地方教师队伍建设具有积极示范效应，也有力促进了地方政府改进农村师资队伍状况的力度。“特岗计划”已经渐进式地促使地方各级各类学校教师的招聘工作模式发生变革。

第三，适时地缓解了大学生就业难问题，尤其为大量农村背景的大学毕业生提供了更多、更公平的就业机会。高校扩招和金融危机加剧了就业困难。所以即使是在边远地区，获得一个终身的教师职位也不失为一个不错的选择。

另外，在目前社会风气的引领下，“成为体制内成员”、“吃财政饭”成为整个社会的主流选择。因此即使是最基层的公务职位——乡村公办教师，也变得有吸引力。

综合上述政策的合力，使得很多高校毕业生关注这个政策并积极报名参加，短时期内见效非常快，留任率很高。

三、招聘机制不畅是当前农村师资问题的重要原因

《世界教育信息》：在实施“特岗计划”之前，中国的农村教育及教师的现状如何?

郑新蓉：在进入21世纪的第一个十年，我们基本满足了义务教育对“物”的需求，如仪器设备、免学费、教科书等问题大致得到了解决。也就是说有房子容纳孩子了、教师的数量甚至学历一定程度地达标了、实验设备也基本配套了、孩子们也都进入学校上学了，我称之为义务教育粗放式的发展基本完成。这里所谓“物”的需求都是教育里的“硬件”，是“必需品”。

大约在上世纪的八九十年代，农村教育问题完全靠地方自己来解决，中央根本没有相应的机制给地方输送资金。而在过去的10年中，中国西部边远农村地区的教育很大部分是依靠中央财政转移支付或者中央专项财政资助。中央转移支付扶持西部的机制和常规已经基本建立，这也已经成为大家比较认可的资金流向模式。

而下一个阶段，也是更重要的阶段，就是在我们教师的总人数基本满足后，大部分贫困地区农村教师质量差、结构性短缺、结构性不合理和教学水平低下的问题凸显出来，当然仍有极少部分贫困地区的教师数量处于绝对的短缺状态。如果说办教育需要两条腿。其中一条腿是“钱”，另一条腿就是“教师的质量和合理结构的数量”。因此。前述在“特岗计划”实施之前凸显的教师问题，成为我们政策上重要的关注点。“特岗计划”实施以前，农村教师的队伍状况有如下特点：临聘教师、代课教师多，年龄偏大，教学活力比较差，新兴的和非主科课程教师严重不足。新兴课程是指新课改后出现的一些课程，比如英语、综合实践、信息技术课程，非主科课程是指小三门，即音乐、体育和美术。

《世界教育信息》：您认为是哪些原因导致农村教师的数量缺乏和质量下滑?

郑新蓉：我国由于农村教师招聘机制的改革、教师来源机制的变革。目前经费政策这三个因素的共同作用r。使得近十年来中国乡村教师的补充机制不畅，即使有一定的补充，也是数量少、质量参差不齐。

首先，农村教师数量少，既是因为补助资金少，也是因为缺乏一条特别畅通的招聘机制。按照我的理解，所谓畅通的招聘机制，是指一种能够持续地、稳定地同时又具有一定灵活度，即动态地满足农村教师数量、质量和结构需求的招聘机制。上个世纪八、九十年代。我国农村教师招聘机制建立在“免费+分配+优质农村籍生源+中等师范学校”多重制度因素之上。也就是说，中国上世纪七、八十年代建立的中师教育，为当时农村教师的补充提供了制度保障，资优农村籍学生通常可以通过接受中师教育后被分配回农村，进而改变身份。成为有工资、有编制的农村教师。而到了九十年代中后期，中师教育升格为大专后纳入高等教育体系；高等教育所实行的并轨制和收费制使得很多资优的清寒子弟望而却步，而不包分配的政策又使得学生毕业后成为农村教师的道路更加难走且没有制度保障。这进一步加剧了之前可能返回农村义务教育岗位的农村籍优质学生的流失。此外，升格大专没有很好地承袭以前中师教育的功能。其一，缺乏学科设置上的全科性、专业性、技能性和实用性，同时学生也缺乏对农村教育的志向性和义务感。培养质量不可相提并论：其二，大专毕业生更多流向城市或者其他职业，在结构上、数量上补充农村教师队伍的能力也相应减弱。

其次，教师来源机制方面的变革。过去，农村县里是被动接受上面分配来的教师，县里的权力主要是分配教学地点。以前的习惯是公办教师由师范院校培养然后分配到县里，而现在是贫困县里要到人才市场上去招聘，但无论从资讯、财力和市场经验上，各贫困县都不具备去大城市、去高校自主招聘各类教师的能力，各个招聘环节都需要较长时间的摸索。

再次，农村教师数量的不足和质量的下滑还与经费政策相关联。比如中师大专化、高校收费及县级办学为主的办学模式是一并发生作用的。在农村义务教育的早期，乡级办学有其自身一定的好处，主要是乡镇级政府办学的积极性、自主性非常高。为了留住教学点，乡村会想尽各种办法捐钱、盖房。另外，学校和社区的互动非常密切。但是乡镇政府办学的不足在于，它容易忽视教育的质量和教师的素质，而主要在乎亲缘和地域关系、在乎物质建设的质量，这就容易导致任人唯亲，一这也是被大家批评最多的。而“以县为主”的办学模式。在省域内县级教育财政不均衡的情况下，更加剧了教师补充的乏力。此外，随着教师工资待遇的提高，迫使县财政不愿意多供养公办教师，而去选择聘用代课教师和临时教师。

上述多重因素共同作用，造成了近十年来我国中西部农村教师队伍的数量短缺、结构不佳、质量下滑。而“特岗计划”弥补了农村教师招聘上的不足，应当成为稳定、持续、成熟的机制，为农村教师队伍的数量、质量和结构性需求提供长期保障。

四、“特岗计划”创新了我国农村义务教育教师招聘机制

《世界教育信息》：您认为“特岗计划”政策在地方的示范性和引导性上有哪些突出的作用，还存在哪些不足?

郑新蓉：我觉得“特岗计划”在机制上的创新，是对现有农村县域内教师招聘的一种改革和改进，对其公开性、公平性、透明性都是有效的提升：在全国范围、全省范围、跨师范院校招聘教师，使得义务教育阶段的教师队伍具有跨地域、多元化、多学科的特点，这种开放性对中西部贫困地区的义务教育会有好处。在现代文明的含义上来说，过分的本土化保护也是一种资源配置的不均衡。本土化保护带来的封闭性虽然是一定程度的自治，但有时也会阻碍外来的、先进的文明进入。当然，我们不是完全否定教师队伍的本土化保护，但如果外省域教师能在其中占到20％左右并能很好地融入当地教育，那么对于当地教师和学生在文化的交汇、视野的开阔、理解的多样性方面肯定是有好处的。

当下。“特岗计划”持续实施10年至15年都是及时且有必要的，也希望这个政策具有较长时间的正面效应。但是在责、权、利，事权和财权的关系上，还是要尊重整个关系之间的基本平衡和规律。

《世界教育信息》：针对中西部各地区的现实情况，目前是否会对特岗教师有一些针对性、特殊性需求?

郑新蓉：目前来看，主要是对少数民族特岗教师的需求非常迫切。我刚从云南基线调研回来，我们发现在边境贫困的少数民族地区。由于缺乏懂得少数民族母语的教师，严重影响了当地少数民族学生的教育教学质量。“特岗计划”对于这些地区可以适当放宽条件，特招一些少数民族教师。这将有利于开展民汉双语教学。提高当地的教学质量和水平。

当然，特岗教师的“特”还是要坚持的，我理解为“特别需要”、“特别困难”、“特殊扶持”的贫困边远地区教师岗位。在政策上，要区分特岗教师中的“特岗”，比如高寒地带的特岗教师，民族聚居区的特岗教师，不通公路学校的特岗教师，乡镇以下学校(教学点)的特岗教师，对这类特岗教师要给予更加具有鼓励性、支持性的政策，不然这些岗位仍然留不住有质量的教师，大家还是会挤在县城或乡镇。

除了在物质和经费层面给予特岗教师更好的支持外，我们还应在精神、道德层面充分肯定这一代乡村教师的开拓、坚守、奉献品质。在我看来，完全从“理性经济人”的角度去解释这一代年轻人的选择，是亵渎他们；在制度设计上，不考虑特岗教师们的基本生存和发展需求，只顾及眼前农村教师短缺的教育实际，该项政策的正面效果也会打折。

五、预见潜在政策风险，采取适当规避方式

《世界教育信息》：为什么您强调“特岗计划”短时期内见效非常快?是否意味着“特岗计划”按目前的方式执行，会有一些潜在忧患或者风险?

郑新蓉：预见政策风险是政策制定和实施的基本环节，即使在当前“特岗计划”成绩卓著的情况下。我们也应该能够预见一些风险并加以防范。目前看来，可能有如下风险：

第一，对于师资短缺、县级财政又极其贫乏的县，“特岗计划”就是一个大馅饼，或者有久旱逢甘霖的感觉。在这种情形下，他们都会有一种由过度短缺带来的过度需求，追求多招、快招，但是又会“消化不良”。“消化不良”指的是编制以及财政不许可。

第二，会出现一些内部矛盾。年轻而有学历的特岗教师会承担学校很多工作，甚至会有相当数量没有退休的老教师在学校闲置，而全让这群年轻的特岗教师干活。其实就造成另外一种资源的浪费。

第三，中央和地方对于特岗教师的财政供养是“三年和三十年”的关系，这是一个比喻性说法。中央财政供养地方三年以后，转编后的三十年怎么办?地方上有点“瞻前不顾后”的感觉，虚着胆也去要，先在政策上占着好处，其他问题暂时不管，因为地方的政务官都是有任期的，自己在任时政绩上去了，以后的烂摊子就管不着了。

第四，在机制方面，“特岗计划”的实施很可能会削减地方现行的、一直沿用的、能较好地解决县里一定利益集团或者调配人事资源的权力。这也会产生一些部门之间的冲突。过去，凡是事业单位和公务单位招聘都需要由人事部门组织公开考试，而这次是由教育部门组织公开考试。考试招聘的权力从人事部门转向教育部门，从基层县上移到省、地级，这些都可能会引发一些事权、财权的分离及上下级之间的矛盾。

第五，特岗教师群体也会面对一些问题。年轻的一代有理想有追求，当他们回到特别凋敝、荒漠的乡村之后，一些人会有麻木绝望感。也有些人会产生一种愤怒。虽然过去他们生在农村，但是他们不安现状，看到了中国基层社会的现实百态，比起原来的代课教师，他们在民主诉求、平等意愿方面会强烈得多。举个例子，当他们看到县里公务人员的孩子全都转到城镇学校去教书，而他们教的全都是没有希望考上大学的学生的时候，他们会怎么想?再过几年，当他们看到有关系的人全都调到县城，只有他们还留守在乡村，又会怎么想?此外，还有婚姻恋爱问题。女性教师比例大，低嫁会使得女性的人生黯淡很多，很多人只能选择流走。虽然她／他们的诉求是想回家乡当老师。但要的是“回家”。并不是“回乡村”。

取消师范生分配制度后，很长一段时间内县级政府既有分配权又有招聘权，但因为财力有限，他们舍不得花钱用于有质量的教师招聘，所以会采用很灵活的方式和策略。比如，高中阶段的教师招聘采取公开方式，而乡镇一级的义务教育阶段就会采取“塞、填”方式。一旦碰到社会关系网中的子女需要回县里的情况时，便会先想到让他们去当教师，然后再调到更好的单位里。他们有一些特别灵活的配置方式，根据权力和血缘的亲疏、能力的高低来配置人事资源。而现在，“特岗计划”的实施很可能取代这种配置方式。当前，地方政府可能因为没有子女要进入公务系统，所以还没有产生太大矛盾。但是慢慢的，总会有一些关系户需要解决就业。

“特岗计划”实施以来，很多县级部门没有人事招聘的决定权或者说人事招聘权的空间不大，比如省里制定的招聘比例是1：1，2，需要招100个人，只给，120个人的范围进行选择，这就缩小了县级部门可选择的空间，限制了他们过去，比较自如的运作行为，但因为这个政策的公开性、透明度比较大，减少了地方招聘部门的人情压力，所以目前他们是拥护这个政策的。

目前，政策实施显示出的都是正面效果。不花钱、又能招来人，特岗教师年轻、有活力、漂亮时尚、能干，还没结婚。但是，过些年这个政策要逐渐显示出某些负面特点了，女教师结婚的结婚。生孩子的生孩子，调离的调离，照顾关系的照顾关系，不仅需要地方财政出钱。编制也逐渐饱和，职称压力开始凸显。所有这些负面影响会使得县级部门态度发生转变。因为他们从未大范围接纳过这样一个学历水平的教师队伍。总而言之，特岗教师在待遇和需求的诉求方面。会与地方管理者慢慢滋生出来的怠慢\\冷漠发生冲突。这些都是可以预见的风险。

所以，我态度比较保守，强调在短期内，比如5～8年内。“特岗计划”是有效的，所有政策效果的指标都是正向的。

《世界教育信息》：您刚才给我们阐释了可以预见的一些风险，您认为通过哪些途径或方式可以尽量规避这些风险?或者说调整、完善“特岗计划”政策?

郑新蓉：可以分为?大解决”和“小解决”两种途径。“大解决”就是对现行的分税制进行调整：现在县级财政的所得税偏少，如果分税制在县级这个层面做些调整，会有一个比较大的松动、那么在解决教师转编后“30年”的问题上就会轻松得多。现在的分税制。县级仅拿到15％，哪怕能拿到20％。再加上省级的相应承担就会好很多。因为“事”是在乡村，“财”是在中央，事权和财权分离得特别远：地方用中央的钱招人，只管用而不管养，所以不会在意长期供养教师的财政和专业发展等问题。我现在就担心。很多地方不对特岗教师明确转岗条件和考核办法，因为他们还希望国家政策会继续实施。即使在任的特岗教师三年服务期满了、流失了，也还会有新的特岗教师来补充、循环。

还有就是义务教育经费分担的调配。现在有些说法主张中央财政多承担一些，但是现在中央财政通过转移支付的方式并不是一个简单分担机制。中国经济发展不均衡，义务教育经费分担在中国也未必适合，因为有些地方已经不需要中央再扶持，比如北京、上海和东部沿海地区。义务教育转移支付应该和贫困地区的分税制统一考虑，或者对义务教育的贫困状况进行界定，中央可对已确认的贫困地区的特岗教师提供长期支持。

“大解决”是在大环境比较宽松的情况下的一种选择。但如果基于现状，结合苏尚锋老师上次在政策研讨会上的分析，可以在政策设计上通过一种选择性的策略来解决，即在政策取向上，我们是看重特岗教师队伍的优质性还是稳定性，是把特岗教师作为专设岗位还是普招岗位，当然优质也有绝对和相对之分。简言之，一项政策不可能顾及所有的需求。

现阶段，我不太主张盲目追求留任率。我希望农村特岗教师计划采取留任和流动相结合，既为青年人三年制的自愿服务留一个灵活选择的余地，也为地方义务教育由于人口、规模的变化带来的教师队伍的伸缩保持一种弹性。为了避免地方对教师的过度需要。可以延长政策的实施时间，否则会发生一些地方第一年招聘很多特岗教师，即使超编也不管，而第二年慢慢招聘很少特岗教师。到第三年就完全不招聘的现象。现在，对于特岗教师的招聘和需求是不对称的，我希望“特岗计划”能够产生长期效应，建议实施10～15年。这样地方就知道每年需要招聘多少特岗教师，比较均衡地进行计划招聘，从而与缺编和自然减员的比例大致对称。如果政策实施时间过短，其急功近利性势必凸显。我希望边远贫困地区能够慢慢来，根据实际编制进行特岗教师补充，不必太过于追求留任率。

不追求留任率，目前基本有两种方案。一种是志愿从事特岗教师三年。通过免费或半费读研的方式进行补偿，因为他们志愿服务过。所以研究生教育可以适当减免费用。后续政策可以根据三年服务期满后特岗教师的不同选择进行不同的补偿，比如，以后还继续做教师。或被其他地方教师岗位招聘，可以减免50％～60％％的学费，如果转入其他专业或行业。可以减免20％-30％的学费。也可以在离岗时，一次性给予一定的工资补偿，比如给3000元人民币／年，因为特岗教师目前的工资是20540元人民币／年。另一种是服务期满后留守在当地继续当教师的，按照现在的政策纳入正式编制。如果想要继续读书，我建议是通过合同制的方式，免学费但需要参加考试，而且毕业后一定要回到本县工作，类似目前实行的免费师范生政策。

编辑：陈敏