缅甸民主化动真格,美国怎么办?

由于长期是军政府把持政权，缅甸一直受到美国等西方国家的严厉制裁和打压，其在美国前任总统小布什眼中更是“流氓国家”、“暴政前哨”，欲必除之而后快。但自2008年以来，缅甸加快了政治改革步伐，召开了国民代表大会、制定新宪法、进行全民公投、举行全国大选、建立国会（人民院、民族院）、选出新总统，最终于2011年3月建立了新的文人政府，完成了国家政治体制的转型。由于这些措施都由军政府主持，大选曾被西方指责为“政治闹剧”、“换汤不换药”。但去年底以来，缅甸政府接连采取了一系列政改措施，其幅度之大，前所未有，令缅甸国内、周边国家和西方势力深感惊讶，纷纷猜测其变化的深层动因和发展前景，缅甸也由此成为引世人瞩目的国际热点之一。

接连出台系列政治改革措施

2010年11月13日，大选刚刚结束六天，缅甸政府就释放了长期被软禁的缅甸最大反对党全国民主同盟（民盟）领袖昂山素季。自1990年以来的20多年中，这位被西方称为“民主斗士”、曾获“诺贝尔和平奖”的反对党领导人有14年是被软禁在家中的。在一些西方人眼里，昂山素季已经成为缅甸民主化进程的风向标。此次获释之初，昂山素季与缅甸新政府的关系仍不和谐，她抨击政府在选举中舞弊，呼吁西方继续制裁缅甸；政府则警告她不要继续与人民为敌，再度引发政治骚乱。因此，西方曾一度担心其是否会再次被捕，并将其命运与缅甸政府的政改“诚意”挂钩。事实上，从去年下半年开始，缅甸政府已经给了昂山素季较大的政治自由：允许其上互联网、设立自己的办公室、外出旅行、发表演讲等。去年8月总统吴登盛与人民院议长吴瑞曼还会见了昂山素季，并邀请她参加政府会议、会见外国政要等。

鉴于缅甸出现的新变化，去年11月19日奥巴马总统在印尼巴厘岛出席东亚峰会期间与昂山素季通了电话，随后决定派国务卿希拉里访问缅甸。11月30日，希拉里成为美国55年来首位访缅的国务卿。美国此头一开，其他西方国家的政要也接踵而至，依次有英国外交大臣黑格、日本外相玄叶光一郎、法国外长朱佩，甚至美国富豪索罗斯也闻风而动，他称自己的一个基金会20多年来一直在支持缅甸的民主运动，但自己从未去过缅甸，现在要在缅甸设立正式据点。此外欧盟、联合国等国际组织的代表团也纷纷前往。有舆论据此称，这表明缅甸的政改措施已获西方认同，并起到了积极效果，是缅甸与西方关系缓和的重要信号。

与此同时，缅甸继续推出一系列政治改革措施，一是解除对一些新闻媒体和公民社会的控制。包括停止在媒体上刊登攻击西方的口号；取消对一些刊物的审查和网络封锁；国会通过新法案，允许民众按规定路线游行示威；起草新劳工法，允许工会合法存在。二是加快与反对派和解。除与昂山素季进行对话外，还修改了政党注册法，取消了对政党登记的限制，使民盟能够重新登记参选，这意味着民盟和昂山素季将重返缅甸政坛主流（该党为抵制大选，2009年曾拒绝重新申请登记，因此失去参选资格）。目前，缅甸政府已经批准了民盟的注册申请，昂山素季也已登记，决定参加定于2012年4月1日举行的国会补选。此外，缅甸政府还分四批释放了600多名政治犯。西方认为缅甸共有2000多名政治犯在押，呼吁将他们全部释放，否则就不取消制裁。缅政府正在考虑西方的要求，而最近的一次大赦释放了很多重量级人物，超出了缅甸国内和西方国家的意料，包括一些少数民族地方武装（“民地武”）的前领导人、1988学生运动领袖、2007年僧侣示威活动的组织者、以及2004年被废黜的前总理、军方温和派代表钦纽。三是与“民地武”的和谈取得进展。去年3月以来，政府军继续围攻一些负隅顽抗的“民地武”，按计划欲强行将其收编为政府军，引起这些组织的抵抗和西方的指责。11月吴登盛总统下令停止攻打“民地武”，加快和谈进程。迄今，政府已与11支“民地武”举行和谈，并与其中的七支达成了初步协议。

缅甸政府还接连出台了经济改革政策，加大吸引外资的力度。最近政府宣布将在仰光附近的重要港口迪拉瓦（Thilawa）建立特区，促进该地区的城市化和现代化建设。去年缅甸政府宣布在泰缅边界建立土瓦经济特区，并积极研究制定新的促进投资政策，计划邀请国际货币基金组织（IMF）协助调整缅甸的货币体系。今年1月30日，缅甸政府又宣布拟向外国投资者提供八年的免税优待，新投资条例将于2月底公布。为迎接即将到来的投资和旅游高潮，缅甸政府正加紧将仰光的政府建筑改造成高级酒店。目前，大批投资者已涌入缅甸，估计今年游客也将升至100万人次。

西方与缅甸复杂互动，关系

改善乃大势所趋

缅甸接二连三出台的政经改革举措，力度之大、速度之快，前所未有，令关注缅甸局势的国家和国际组织颇感惊讶，也半信半疑。美国的对缅政策是左右其他国家立场的重要砝码，其起着风向标的作用。奥巴马政府上台之初，就重新审视了美国的对缅政策，认为之前长期的制裁和孤立政策基本上是失败的，不仅促使缅甸更加接近中国、印度等亚洲邻国，而且使美国的公司失去了很多在缅甸发展的机会。因此，奥巴马决定将对缅单纯制裁政策改为“制裁加接触”。

缅甸新政府成立后，美国为了推动缅甸的民主化进程，不断对它的进步加以赞扬并施以小恩小惠进行刺激。奥巴马对缅政府称，“只要你愿意松手，我们就会帮忙”；白宫发言人表示，“只要缅甸继续进行民主改革，美国一定会有实质性的回应”。希拉里访问缅甸，实际上也是为了考察缅甸政府改革的“诚意”。希拉里为缅甸带去了1200万美元的援助，还表示要派遣大使，以推动缅甸进行更大的改革。美国起初认为缅甸采取的各种改革措施只是寻求解除制裁的权宜之计。但当缅甸政府不断出台新的改革措施，尤其是释放了许多重量级人物、与多支“民地武”签署停火协议后，美国才开始认真地考虑是否要解除对缅甸的制裁问题，并派遣特使和商业代表团前往缅甸考察。分析人士认为，“缅甸的手尚未松开，但其手指头松动的程度已经使美国满意”。另外，美国这样做，也与其重返亚太的大战略有关，美国需要缅甸作为战略支点；而且，当前奥巴马政府对伊朗和朝鲜的外交陷入困境，可能也想把缅甸树为通过对话促成民主化发展的样板。

美国的举动引起了连锁效应，在其之后，日本提议与缅甸签署投资协定，并争取今年启动谈判，考虑恢复对缅甸实施政府开发援助（ODA）；英国表示将向缅甸提供援助和立即讨论解除制裁问题；欧盟宣布将在缅甸设立办事处，开始全盘检讨对缅政策，1月23日欧盟已经同意放宽对缅甸的部分制裁，取消对缅政府高官的签证禁令；澳大利亚也于1月9日宣布将考虑放宽对缅制裁。1月14日，挪威干脆直接宣布解除对缅甸的经贸投资限制（但继续执行欧盟的制裁措施），抢先成为西方第一个解除对缅制裁的国家。东盟也宣布批准缅甸在2014年担任东盟轮值主席的申请，并呼吁西方解除对缅甸的制裁。

但美国依然表示尚未到全面取消对缅制裁的时候，它继续要求缅甸政府与昂山素季对话、释放全部2000多名政治犯、停止攻打“民地武”、终止与朝鲜的核武合作等。美国担心“制裁”这个紧箍咒一除，大规模投资涌入后，就没有更好的方法可以控制缅甸了，而尝到投资甜头的商家和其他国家也未必会继续对美国言听计从。

缅甸政府在不断推出政改举措的过程中，也非常小心谨慎，采取逐步满足、试探前行的方式。缅甸知道，不能一下子全部满足美国的要求，一是国内问题比较复杂，完全放开尚有动荡风险，二是美国会得寸进尺，不断提出新的要求。现在缅甸每采取一个措施，就要求美国给予相应的回报。目前缅甸政府还关押着一些政治犯，但从国内稳定和作为谈判筹码的角度考虑，缅甸不会一下子全部释放他们。此外，在奥巴马政府调整对缅甸政策、宣布重返亚太、急需在中南半岛寻找战略支点、欲遏制中国崛起的大背景下，缅甸政府也充分认识到自身的重要战略地位，认为目前是促使美缅对话、实现关系正常化的天赐良机。最近缅甸人民院议长吴瑞曼就特地解释说，自己2008年率团访问朝鲜仅仅是签署两国间的“武装部队合作备忘录”，而不是商讨核武合作。他还宣称缅甸军政府领导人丹瑞已退休，不再处理国家政事。这些都显示了缅甸政府急于与美国改善关系的迫切心情。

从缅甸政府的角度看，目前确实是推动政治改革的良机。实际上丹瑞政府1992年上台后，就计划推动一系列改革措施，但1998年东亚金融危机引发印尼政局动荡，执政32年的政治强人苏哈托在民众的抗议声中黯然下台，使丹瑞政府提高了警惕，进一步加强了对国内反对派的打压和控制。2001年小布什政府发动阿富汗战争，2003年推翻萨达姆政权，也使缅甸放缓了改革步伐。2005年丹瑞决定将首都从海滨城市仰光迁往中部山区内比都，就充分显示出其对国家安全的担忧。2004年缅甸政府内部斗争造成温和派代表钦纽总理下台，也影响了缅甸的政治改革计划。而目前，美国在内外压力下，已经难以实现颠覆或武力打击缅甸政权的目标，而且美国重返亚太也需要缅甸的支持；而通过制定新宪法和选举，缅甸军方扶持的“巩发党”已在大选中获胜，脱下军装的军人高官纷纷当选议员并进入内阁。因此，目前缅甸政府的主要任务是全力发展经济，从而赢得民众更大的支持，以巩固政权，缩小与周边邻国的差距，树立新的国际形象。此外，近年来缅甸的多位领导人访华时参观了上海、深圳等地，中国改革开放的成就深深触动了他们。缅甸领导人已认识到“除了拥抱民主，缅甸已经没有其他的路可走”（吴瑞曼语）。吴登盛总统也承诺，他将竭尽所能，在缅甸建立一个“健康的民主体制”。

当前缅甸政局的最大看点

目前缅甸政局还有许多不确定因素，影响到美国等西方国家是否会解除对它的制裁。一是4月1日的议会补选能否获得西方的认可，这不仅涉及西方是否能够尽快解除对缅制裁，也影响到昂山素季及其领导的民盟能否真正与政府捐弃前嫌，携手合作。最近昂山素季在竞选时表示：“我们必须修改宪法……让缅甸成为有法制的国家，并确保所有压制性的法律会被废除。”这清楚地表明了她的政治立场。在这个涉及当权者根本利益的问题上，民盟难免会与政府发生争执。二是政府是否会全部释放剩余的1000多名政治犯，如果释放可能会影响国内局势稳定，反之又将被美国抓住把柄。三是政府与北部“民地武”克钦军还未签署停火协定，长期拖延下去必定给西方继续实施制裁提供借口。四是缅甸不可能立即宣布停止与朝鲜的军事合作。因此，就连日本舆论也称美国向缅甸提出的解除制裁价码“绝对不低”。五是美国国内不相信缅甸改革诚意的大有人在，如今在竞选关口，奥巴马政府如果对缅甸采取过于积极的姿态，这将使奥巴马承担风险。因此，美国作出决定的时刻尚未到来。美国官员在谈及解除对缅制裁时言辞谨慎。希拉里说“历史教会我们要小心行事”；白宫发言人称“美国不设置时间表”。显然，美国对缅甸的改革前景并不十分乐观。

但不论怎样，缅甸的内外政策已经发生了明显变化，这对中国既是机遇也是挑战。机遇是更加开放的缅甸其经济将会有更大的发展，由此带来的对外贸易扩大和投资环境改善将惠及中国，挑战是由于美国的介入将使中缅合作面临更加复杂的局面，无论是经济还是安全战略都将在一定程度上冲击中缅关系发展。也有分析人士认为，由于中国的强大实力和地缘政治优势、以及中缅长期以来的友好合作关系基础牢固，加之缅甸对美国仍保持警惕，缅甸不可能完全倒向美国。但为避免美国的指责，获取更大经济利益，缅甸今后有可能会避免与中国走得过近，更倾向于在中、美、印等国之间搞平衡外交。