中国保障房建设资金来源探讨

李琼

摘要：保障性住房建设有利于改善城市低收入居民的居住条件，是重大的民生问题，加快保障性住房建设有利于促进社会和谐，有着重要的意义。而在保障性住房建设中，资金来源问题是整个工作开展的重要保障。文章对此进行了分析。

关键词：保障房建设 资金来源 措施

中图分类号：F293.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-289-02

近些年来，政府对保障房金融支持政策力度越来越大，资金筹措呈现多渠道特点，民间资本、保险资金、信托资金允许进入保障房建设领域。这些融资方式的提出，将会在一定程度上缓解保障房建设资金的缺口。虽然有国家很多政策上的支持，融资渠道的多样性，但是，仍不能解决保障房建设的全部资金缺口。本文通过借鉴国外在保障性建设以及在资金缺口解决方法上比较成熟的经验，提出相应的对策措施。

一、国内保障房建设资金来源现状及分析

1.资金来源现状。我国“十二五规划纲要”提出，未来五年，我国将新建保障性住房3600万套。2011年将建设1000万套保障性住房和棚户区改造住房。目标背后，建设资金的来源及运作模式成为社会关注的焦点。据有关专家分析，建设保障房所需的1.3万亿元～1.4万亿元的资金，按照初步规划，5000多亿元的资金将由中央政府、省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集，剩余的8000多亿元通过社会机构投入以及保障對象和所在企业筹集。而目前，政策基本明确的保障性住房资金来源主要有：地方政府土地出让净收益的10%和住房公积金增值收益的10%。这部分资金与保障房建设的庞大需求来说，只能是杯水车薪。

我国保障性住房的资金主要来自这几个渠道：财政、住房公积金、银行贷款、土地出让净收益。这里面，社会投资资金的影子是比较少的。由于公租房（保障房一种）的定位为“只租不售”，且租金水平比市场价格要低三分之一乃至二分之一，通常需要20到30年时间才能收回成本。因此，开发商较少涉及该领域，银行放贷亦十分谨慎。除去银行贷款，其他市场化融资渠道，还有保险资金、信托、企业债等方式可供选择，但都存在融资规模较小的问题。

2.限制原因分析。（1）现金流覆盖风险能力较弱。保障房建设的出发点是针对社会低收入群体提供住房保障，它的性质和定位决定了保障房的现金流较小，现金流覆盖风险的能力较弱。首先，保障房的销售价格或租金受到严格控制。普通商品房的销售价格一般是根据比价效应来确定，开发商会根据所开发楼盘周边已开盘楼宇的售价确定自己开发楼盘的价格，而不会严格按照成本法进行定价。保障房的售价则通常被要求严格按照在成本的基础上增加微利的方式来确定销售价格，这就造成保障房开发利润水平偏低。其次，保障房的购买或承租主体还款能力偏低。低收入群体的恩格尔系数很高，收入主要用于日常生活支出，甚至部分家庭的主要收入为当地最低生活保障。尽管保障房的售价或租金不高，但对于有资格购买保障房的群体来说还是占其家庭收入的很大比重。在满足基本的生理需求前提下，其还款能力受到较大制约。（2）抵押担保困难。首先，保障房的公益属性和低价安排决定了保障房的建设用地多为政府划拨用地。而划拨土地的使用权多为地方政府所有，导致保障房开发商无法利用土地进行抵押获得建设资金。其次，部分如经济适用房、两限房（限面积、限价格）等项目开发，虽然开发商可以获得土地使用权，但由于地方政府多考虑土地财政等问题较多将保障房项目安排在偏远、环境较差的地方，使得这类土地的价值不高。同时，不少地方还对保障房土地设定了诸如存续时间、交易对手等交易限制，增加了金融机构接受此类担保的顾虑。再次，地方政府出面担保或出具财政承诺已被明确禁止。保障房建设作为地方政府的一项民生工程，其主导作用是明确的，但《担保法》第八条明确规定，国家机关不得作为保证人进行担保。财政部也发文，禁止地方政府或人大出具《担保函》，且明确此类《担保函》无效。（3）信贷资产收益率偏低。一是地方政府开发保障性住房项目一般采取设立地方融资平台公司，由平台公司统一向商业银行申请建设贷款的模式。地方政府对平台公司的融资成本通常要求不得高于人民银行规定的基准利率，商业银行很难通过利率上浮提高信贷资产收益率。二是地方政府融资平台公司对商业银行的经济资本占用较高，降低了商业银行资本收益率。为控制平台公司可能带来的风险，监管部门对商业银行的平台贷款规定了较高的风险权重，按照项目现金流的覆盖情况，将平台贷款划分为全覆盖、基本覆盖、部分覆盖和未覆盖四类，分别赋予100%、140%、250%和300%的权重，这将大大增加单位贷款的经济资本占用，从而降低了资本的收益水平。（4）融资渠道单一。随着金融业的不断深化发展，金融机构不断丰富，金融产品大量涌现。但调查显示，在保障房建设的融资方面，地方政府还主要停留在向银行体系获取间接融资的方式，债券、保险、银行间市场等多元融资渠道尚未充分发挥作用。

二、保障房融资的国际经验

鉴于保障房项目自身的公共产品性质，发达国家在保障房的建设、配租和配售上基本都采用政府主导的方式，私人机构的参与大多有限。由于政府主导，大多数国家保障房建设的资金主要依靠财政拨款。

美国对保障房建设实行的是“多管齐下”的政策。20世纪60年代以前，美国政府一手包办廉租房建设，资金由联邦政府拨付。此后，政府开始鼓励私营机构即“开发商”进入廉租房建设领域，对其给出多项补偿计划，具体是：第一，对联邦住房局（FHA）对私营机构参与保障房建设的贷款进行担保。第二，私营机构将所建住房按市场价格水平租给低收入家庭，低收入家庭只支付30%（80年代后调整为25%），差额由政府补齐。第三，实行税收优惠。通过这些措施，美国私营机构建设并持有的公共租屋占比不断提高，约为保障房总量的1/3。

作为世界上租住率最高的国家，德国有近60%的人口租房居住。对低收入家庭的保障房建设和消费，德国采取“政府+合作”的模式。二战后，东德和西德均将住房定性为“福利”、“公益”。政府作用比较明显，此外，互助合作性质的“住房合作社”和住房储蓄银行在参与低收入家庭保障房建设中也发挥了重要作用，约有30%的资金来源于住房储蓄银行。两德统一后，德国住房政策逐步沿着私有化路径发展，同时“合作”色彩也更为明显。体现在以下三方面：第一，政府和社会投资人（开发商、建筑企业或个人）合作。政府划出特定区域用于建设低收入人群住房，参与建设的社会投资人须与政府签订合作协议，在一定期限内按成本价将房屋出租给低收入群体，租金与市价的差额由政府补贴给投资人。联邦政府和各州按照一定比例通过住房政策性银行向投资者提供无息住房建设贷款，偿还期可达30～35年。偿还期结束后，合作协议约束解除，房屋所有人可以按市场价格出租、出售房屋；第二，继续鼓励低收入者加入合作社。合作社成员享受很多优惠政策，比如获得合理价格的土地，少缴纳税款，以及享受补贴租金等；第三，继续激励低收入家庭参加住房储蓄，比如，对低收入者的住房储蓄给予相当于储蓄额10%的奖励，或者设立“雇员资金积累款”，这笔资金每年最多可达936马克。

相比于西方国家保障房政策的多样性，新加坡政府采取的却是富有个性的“一招鲜”。新加坡保障房的覆盖率居世界首位，高达85%，但新加坡破解保障房融资难题的方法只有一个，即公积金制度。中央公积金局将约80%的公积金通过购买政府债券的方式转移给中央政府，中央政府再以拨款和贷款的形式转移给专门负责保障房建设、配租、配售的政府机构—建屋发展局。拨款资金用于租房津贴，贷款则分为建房和购房两大用途。可以看出，建屋发展局既是“开发商”、又像一家“金融机构”，向符合购买保障房条件的住户发放住房抵押贷款。

从以上几个富有代表性国家的保障房融资经验来看，我们可以得知，一是发达国家和地区的保障房建设资金很大程度上依赖政府的财政拨款和公共资产管理收入，二是低收入群体的住房消费补贴主要来自政府财政。三是由于保障房使用主体的信用存在一定缺陷，政府需要对开发商参与的保障房建设贷款以及发放给低收入群體的购房贷款提供信用支持等。最后，互助合作方式是保障房建设和消费的重要载体。

三、保障房建设融资途径的建议

1.政策优惠，引导商业银行主动增加融资支持。人民银行、银监会和地方政府应从各自职责出发，对保障性住房建设融资给予政策优惠。一是人民银行在指导商业银行按照宏观审慎要求编制信贷规划时，明确要求保障性住房贷款应占房地产贷款一定比例。二是人民银行在执行差别准备金动态调整政策时，给予支持保障房建设融资支持的商业银行一定的容忍度。三是银监会将商业银行支持保障性住房贷款的情况纳入监管评级，并与商业银行创新业务审批和机构增设挂钩。四是地方政府对在保障房建设中融资支持较好的商业银行，按照新增融资规模的一定比例进行奖励。

2.风险控制，打消商业银行的风险顾虑。风险控制是商业银行信贷投放需要考虑的重要因素，要尽量降低保障房建设融资过程中可能产生风险的概率，需要多措并举。一是地方政府建立风险基金。地方政府应高度重视财政撬动的杠杆效应，相应建立保障房建设风险补偿基金，当保障房建设企业出现还款风险时对商业银行的损失补偿。二是对保障性住房购买人群进行贴息，一方面可以降低困难群体的还贷压力，另一方面也保障了商业银行按揭贷款有相对稳定的现金流。三是制定专项核销政策。当保障性住房开发贷款或个人按揭贷款出现不良时，只要商业银行追偿一年未果的，即允许商业银行予以核销，而不是必须取得破产等法院裁决。四是推动商业银行与保险公司合作。地方政府应引入保险公司对保障房建设的融资事项进行商业保险，保险费用由地方财政承担。五是完善征信系统。人民银行应不断完善征信系统建设，继续丰富非银行信用信息，提高信用信息数据的时效性、完整性和全面性，为商业银行及时掌握和判断客户信用风险提供便捷的途径。

3.政企合作，发挥民间资本的积极作用。地方政府可采取开放的姿态，以特定的保障房项目为标的，进行商业招标。对建成后可出售的保障性住房，通过BT（Build Transfer）方式或PP（Public Private Partnership）等方式，由民间资本单独投资建设或由地方政府和民间资本共同出资建设可出售的保障性住房，建成之后按照约定的价格（以建设成本+适度利润确定）转移给地方政府，地方政府销售保障房后归还民间资本的先期投资。对建成后不可出售的公共租赁房和廉租房，通过BOT（Build Operate Transfer）方式或PPP方式进行投资建设。对不可出售的租赁房实现政企合建的关键是地方政府要保证民间资本在经营期间或约定的投资回报期内能够获得事先约定的稳定现金流。

4.拓展渠道，借助融资创新工具。随着金融市场的深化，创新性金融工具不断涌现，其中不乏可用于保障房建设中的融资支持。主要有，一是通过发行房地产投资信托基金（Real Estate Investment Trust，REITs）筹集资金。二是通过发行企业债劵筹集资金。三是通过发行中期票据筹集资金。四是通过保险资金投资计划获得资金支持。

参考文献：

1.纪崴.保障房建设：资金破解之道[J].中国金融，2011（6）

2.李杰.解决保障房资金任重而道远[J].城市开发，2011（7）

3.唐志新.保障性住房建设融资困境与实现途径[J].金融纵横，2011（6）

4.高广春，侯菊萍.保障房融资的国际经验[J].银行家，2011（2）

5.钱瑛瑛.中国住房保障政策研究[J].中国房地产，2003（8）

（作者单位：山西省吕梁高速公路有限公司 山西汾阳 032200）

（责编：李雪）