孙中山的地价税构想及其当代借鉴意义

王昉 熊金武

文章编号：1003-6636（2012）01-0083-05；中图分类号：F092.6；文献标识码：A

摘要：通过地价税实现“涨价归公”和平均地权是孙中山提出来解决中国近代土地分配问题的思路。孙中山形成了比较完整的地价税思想，对中国土地税收制度产生了直接的影响，由此，在民国时期构建了完善的地价税立法体系，并得以在一定范围内实行。虽然地价税实践没有能够完成孙中山设定的社会改革使命，但是却构建了一套土地升值再分配机制，对今日中国土地制度和土地税收制度改革有着借鉴意义。

关键词：地价税；涨价归公；经济思想；孙中山

Sun Yat瞫ens Proposition of Land Value Tax and its Modern Significance

WANG Fanga, XIONG Jin瞱ub

(a. Institute for Advanced Research; b. School of Economics, Shanghai University

of Finance and Economics, Shanghai 200433, China)

Abstract：Realizing “land value increment going to the public” and equalization of land ownership was Sun Yat瞫ens proposition to settle land distribution in modern China. His fairly comprehensive thought of land value tax had a direct impact on Chinas land taxation system. A comprehensive land value taxation system was established in the Republic of China period and implemented within a certain sphere. Although the mission of social reform, envisaged by Sun Yat瞫en, was not accomplished in the practice of land value tax, a redistribution mechanism for land value increment was constructed, bearing value of reference for the reform of land system and land taxation in todays China.

Key words：land value increment going to the public; land value tax; economic thought; Sun Yat瞫en

近代以来土地问题一直困扰国人，中国近代发展史也是一部探索如何建立适合中国实际情况的土地制度的历史。土地分配问题在中国社会演进发展中具有重要性和特殊性，这不仅是由于中国经济伦理上“不患寡而患不均”，更是由于农民贫困化影响到了社会稳定和进步。在清末，一方面，农地问题成了当时社会不稳定的主要威胁，也是农业中国向现代化转型必须要面对的问题，另一方面，城市土地问题也日渐凸显，上海、广州等沿海大城市的工业化进程中出现了城市土地价格暴涨和中外资本的土地投机。对此，孙中山先生提出了平均地权，并以地价税作为实现“平均地权”和“涨价归公”的手段。从此，地价税成为了20世纪上半期解决土地问题的重要制度选择。本文重点回顾孙中山地价税思想体系及其实践过程，并讨论当代的借鉴意义。

一、孙中山对土地问题的早期思索

孙中山对土地问题的重视最早是从农业生产中土地利用效率出发的，他提出：“地能尽其利者，在农政有官、农务有学、耕耨有器也。”［1］ “地能尽其利”的思想与同时代的经济思想家相比并无独特之处，更与古代李悝“尽地力之教”的思想一致，只不过孙中山开始运用西方农业体系来论证自己的观点。参考西方农业制度考虑中国农业问题，或许是孙中山关于土地问题最早的视角。此时孙中山对西方制度的缺陷少有认识，常常采取无批判性的“拿来主义”。不过，孙中山提出土地国有观点至少可以追溯到1899年与梁启超的谈话，有记载道：“今之耕者，率贡其所获之半于租主而未有已，农之所以困也。土地国有后，必能耕者而后授以田，直纳若干之租于国，而无复有一层地主从中朘削之，则农民可以大苏。”［2］这也就是孙中山从解决农民贫困的问题出发开始将土地问题纳入思考，相比于以前从土地利用出发已经有了很大的进步。需要注意的是，孙中山早期平均地权思想中，“所谓‘公有化和‘国有化，多少具有某些古代‘溥天之下莫非王土以及王夫之、颜元、太平天国所谓公有共享的意味，不必要用现代私有财产观念极为流行后的所谓国有或私有去理解。” ［3］ 也就是说，孙中山此时的土地国有化不能用现在的土地私有制、土地公有制观念来判断其取向。

之后，孙中山长期游历西方社会，形成了对城市土地问题的认识。一方面，孙中山对于西方社会城市化过程中城市用地成本高昂、住房困难、城市土地持有人获得高额收益的现象，有了直观的认识。比如他曾引用英国和澳大利亚两个关于地主暴利的案例来说明西方土地制度的不合理性。孙中山进而认为城市地主的暴利造成了或加剧了西方大资本家与工人的劳资冲突，引发了社会革命。另一方面，孙中山接触了很多西方学者的土地学说。这类学说大多是关于当时西方社会对城市土地私有影响城市发展的反思，很多倾向于社会主义观点，提出土地国有。其中亨利·乔治的土地单一税制度学说对孙中山影响很大。于是，孙中山认为“近来欧美的经济潮流一天一天地侵进来了，各种制度都是在变动，所受的头一个最大的影响，就是土地问题”。沿海如上海、广州等大城市土地价格飞涨，许多城市地主成为富豪，被认为是“先受欧美经济的影响，地主便变成了富翁，和欧美的资本家一样了”。鉴于今后中国的发展肯定也会走上西方的道路，而西方各国忽视土地问题造成了流血革命冲突，如果中国城市土地增值归大地主所有，那么“将来大地主必为大资本家，三十年后，又将酿成欧洲革命流血之惨剧”，所以我们需要防患于未然，“欲解决土地问题，我国今日正一极佳时期也。趁此资本未发达，地价未加增之时，先行解决”。［4］可见，孙中山认为城市土地问题关系到今后可能的劳资矛盾和流血革命冲突，为了避免今后可能的社会冲突需要提前采取措施避免。这也表明此时孙中山对于西方的土地制度不再是一味的认同，而已采取了批判借鉴的态度。

对于当时严重的国内农村土地问题和可能的城市土地问题，孙中山提出了平均地权思想。早期的平均地权思想几乎成为了民生主义的全部内容。孙中山认为“若能将平均地权做到，那么社会革命已成七八分了”［5］。1905年《同盟会宣言》确立了平均地权的纲领，“当改良社会经济组织，核定天下地价，其现有之地价仍属原主，所有革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享”。［6］ 这体现了孙中山实现平均地权的途径，即通过涨价归公使得土地增价收归国有，渐进地实现地权平均，达到改革解决土地问题的目的。

二、孙中山地价税制度构想

土地税是政府参与土地资源配置的主要手段。孙中山为实现平均地权开始将地价的概念引入中国土地制度设计中，并逐渐形成了独特的地价税体系。地价税是按照土地价值征收的土地税，包括土地增值税和土地原价税两种形式。前者是对土地增值部分征税，强调土地增值收益应该归社会所有，后者是对土地价值征收固定比例税。

（一）地价税的合理性和制度目标

地价税制度是孙中山民生主义和平均地权思想的主要制度安排。孙中山认为“原夫土地公有，实为精确不磨之论。人类发生以前，土地已自然存在，人类消灭以后，土地必长此存留。可见土地实为社会所有”［7］，“吾人非地不生活，而地又为人人所共有，故必地权平均，而吾人始能平等”［8］，而“求平均之法有主张土地国有的。但由国家收买全国土地，恐无此等力量，最善者莫如完地价税一法”［9］。

概括起来，孙中山赋予地价税征收可以有以下三个目标：1．地价税能够实现涨价归公和平均地权的理想，节制资本，防止如欧洲一样的流血革命；2．地价税可以从财政上替代原来的田赋制度，可以在实现今后工业建设过程中提供大量的财政收入；3．地价税可以抑制土地投机，促进土地利用。第三个目标既是孙中山地价税制度构想不同于西方原来的地价税制度的特征，也是地价税制度为什么在近代引起巨大关注的原因所在。孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中清晰地阐述了地价税构想，即“由国家规定土地法、土地使用法、土地征收法及地价税法。私人所有土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之”［10］。

（二）地价税的体系

孙中山地价税的主要制度构想是自成体系的，构成了民国时期地价税研究的理论框架和立法依据，主要包括以下几个方面：

第一，地价核定方式。孙中山强调了作为地价税征收基础的地价确定问题，提出地价由地主自行申报，政府有权利“照地价收税”和“照地价收买”。通过这两种机制配合，来确保地主申报地价的真实性。“地主如果以多报少，他一定怕政府要照价收买，吃地价的亏；如果以少报多，他又怕政府要照价抽税，吃重税的亏。利害两方面互相比较，他一定不情愿多报，也不情愿少报，要定一个折中的价值，把实在的市价报告到政府。地主既是报折中的市价，那么政府和地主自然是两不吃亏。”［11］

第二，关于地价税税率的设定。土地原价税被假定为比例税，即按照土地价格1%征税。德国地价税专家单威廉在草拟的《广东都市土地税条例》时建议按照地方通行贷款平均利率为税率，并认为广东土地原价税税率应该为10%。孙中山和廖仲恺认为税率太高，采取了将土地分为有建筑宅地、无建筑宅地、农地、旷地分别征收10‰、15‰、8‰和4‰的比例征税。［12］ 地价税税率标准的设定是符合孙中山渐进改革倾向的，即通过“地多税亦重”达到“税去地主”的目的。对于土地增值税，孙中山坚持涨价完全归公，认为“从定价那年以后，那块地皮的价格再行涨高，各国都是要另外加税，但是我们的办法，就要以后所加之价完全归为公有”，“这种把以后涨高的地价收归众人公有的办法，才是国民党所主张的平均地权，才是民生主义”。［11］

第三，地价税收入的用途。孙中山将地价税作为中国未来工业和城市经济建设以及地方自治实施的主要财政来源。在《建国方略》中，孙中山对中国未来地价税的支出有过比较形象具体的刻画，试图通过地价税将大量资本集中在政府手中，进行社会生产和有规划的经济建设，并且认为由于地价税收和土地价格成正比例关系，存在地价税太多而大量盈余的可能。地价税作为地方税的性质一直被孙中山明确强调，“土地之岁收，地价之增益……皆为地方政府之所有，而用以经营地方人民之事业，及应育幼、养老、济贫、救灾、卫生等各种公共之需要。”［10］125

（三）地价税构想的理论渊源

传统社会中农业是主要的生产部门，对农业部门的基本生产资料即农地征税也就成为基本国家财政收入，田赋制度是传统社会的主要制度安排。地价税在制度设计上完全不同于传统中国土地税征收制度，具有创新性和独特性。首先，在征税标的上，传统土地税是对农地征税，故而被称为田赋，而地价税包括了且主要是对城市土地征税；其次，在征税计算依据上，不是按照土地面积或者单位产出，而是按照土地的价格，属于从价税；再次，在征税标准上，不是固定税额，而是比例税，且存在累进原则；最后，在税收管理和使用权限上，地价税被用于地方经济建设，而不是上交中央财政。这种新形式的土地税已经完全摆脱了古代“皇粮”的范畴，适应于工业化和城市化下的现代经济发展。

孙中山地价税方案的提出主要受到了西方制度和思想的影响。正如孙中山所说的，现代化过程中“讲到解决社会问题的办法，除了欧美各国所主张的和平办法和马克思的激烈办法以外，也没有别的新发明”［11］384。

地价税构想的独特性和创新性根本上是对西方现代土地税制度的移植。孙中山地价税思想首先受到以亨利·乔治为代表的19世纪晚期西方土地税改革思潮影响而产生，其后受到了德国土地改革家达马·熙克和单·威廉的地价税制度思想的影响。可以说，西方地价税思想传入中国开启了中国土地税经济思想现代化的历程。需要注意的是孙中山的地价税思想并不是对西方地价税制度的照搬，而是有其深厚的中国传统文化渊源。［13］

（四）对孙中山地价税构想的认识

孙中山关于地价税的设想有许多独创性的见解，自成体系，比如“涨价完全归公”、“照价收买”,“地主自行报价”等。地价税被孙中山作为解决中国现代化中土地问题的主要手段，即土地原价税和土地增值税实现“平均地权”。土地原价税对已有土地财产征收比例税，被认为可以降低乃至消除传统中国农村以土地集中为特征的贫富悬殊，而土地增值税对土地潜在增值加以征税，实现“涨价归公”，可用以消除因为城市土地上涨导致的以劳资矛盾为特征的现代化过程中的贫富分化。地价税不仅是一种在征税依据上的税收制度改革，也是孙中山思考中国土地制度现代化改革的突破口，是作为替代共产主义式赎买和强制分配方式实现土地国有的渐进路径而被提出的改革思路，这也是地价税问题在中国近代经济思想史上占有重要地位的原因。不过，孙中山地价税制度也存在不科学的成分①①现在学者已经从经济学的角度对“涨价归公”和地价税设想有很多反思，比如周其仁：“农地产权与征地制度”，《经济学（季刊）》，2004年第4期：193-210。，限于篇幅，笔者将另文探讨。

三、地价税制度的立法与实践

国民党政权将地价税制度作为总理遗教，试图通过土地立法施行地价税制度，实现孙中山平均地权思想。1929年3月21日,国民党第三次代表大会专门通过《确定总理主要遗教为中华民国训政时期最高根本法案》。1946年《中华民国宪法》再次规定国民经济基本原则是民生主义，“实施平均地权，节制资本，以谋国计民生之均足”，“私有土地应照价纳税，政府并得照价收买”，“土地价值非因施以劳力资本而增加者，应由国家征收土地增值税，归人民共享之”。［14］

民国地价税立法延续了孙中山的地价税经济思想，构建了完善的地价税法律体系。早在1923年左右，孙中山就邀请单·威廉等外国地价税专家草拟有关地价税法规，制定了《广东都市土地税条例》和《广东都市土地登记及征税条例》，主要在广州地区实施。1930年南京国民政府公布了《土地法》，是关于地价税的第一部全国性的法规。抗战时期，1941年《非常时期地价申报条例》和1944年《战时征收土地税条例》都明晰了地价核定方法和税率设定，对地价税的施行起到了极大的推动作用。抗战胜利后，国民政府于1946年公布了新修订的《土地法》，成为民国时期地价税法律的最终依据。与此同时，地籍整理、地价核定、地价税征收实施办法等方面也出台了大量法规。另外，有些地方政府也制定了征收土地税的有关章程，比如《上海市征收暂行地价税章程》和《浙江省杭州市征收地价税暂行章程》等，都成为了地方推行地价税的法律依据。

在实践上面，上海是全国推行地价税和土地增值税最好的地区。根据1933年《上海市征收暂行地价税章程》，上海市政府开始按照土地价格征收“暂行地价税”，同时规定征收地价税区域内土地买卖应“按时价征收百分之二”①①《上海市征收暂行地价税章则汇编》，“中美百万册电子图书项目”，1933年8月，第3页。 缴纳转移税，以作为土地增值税施行前替代的暂行税。租界当局比较早的时间就开始按照地价和租金分别征收地税和房捐，在1921年至1936年间，房捐和地税两项收入在工部局收入总数中一般保持在70%左右，在公董局经常性收入中也超过了60%［15］，而同期房捐收入在华界财政收入总数中占了40%左右。上海土地税占上海市财政收入的比重逐年下降，1946—1949年分别为41%、4%、17%、13%、05%。②②此处土地税，包括土地原价税、土地增值税和契税。加岛润：“政权更替与上海市财政结构的变动:1945-1956”，《亚洲经济》，2007 年第48 卷第7 号，第2-32 页。 全国其他地区，如北京、南京、杭州等地皆有地价税征收实践。

四、民国地价税实践绩效及其原因

显然民国时期地价税实践没有实现孙中山设定的地价税三个预期目标。首先，平均地权本是地价税制度的根本出发点。然而地价税实施的范围有限，即使最适合地价税推行的上海实际土地原价税征税面积也极为有限，直到1948年年底才实行土地增价税制度，根本没有起到土地调节的作用。其次，增加地方政府财政收入，为经济建设筹集财政资金。这本来是当时地价税制度实行时次要的目的，地价税制定和执行期间也被认为是解决地方财政困难的有力手段，然而地价税实践的结果使有的学者不得不说 “不要希望土地增值税能带来很大的收入”［16］。再次，抑制土地投机，充分利用土地本来是地价税制度一个重要的社会经济目的，而实践发现地价税制度的实行并没有对城市地价飞涨有什么作用，上海等大城市的地价继续飞涨。

整体上看，国民政府对于地价税的改革绩效比较低，主要原因可以认为是以下几个方面：首先，各种解决方案相互竞争，比如“二五减租”、陈果夫在江苏的“地籍整理”、阎锡山在山西的“土地村公有”、浙江平湖的地政实验等等，都限制了地价税的改革和施行。其次，国民政府不愿意挑动地主利益，下层政权对土地政策的绝对抗拒,使得政策没有执行主体。［17］ 地价税施行事实上增加了地方居民的税收负担，于是受到当地居民的反对，比如宁波当地居民就出现了“废市运动”，以避免地价税的施行。③③罗惠侨：“我当宁波市市长旧事（1927.7-1930.1）”，http://www.nbzx.gov.cn/article.jsp?aid=3068。上海纳税人“以为缴纳田赋每亩最高不过1元，缴纳地价税则数元至百元不等”，税负加重，也抵制开征地价税。［18］最后，地价税实施方案需要土地整理等基础性工作，而这种工作投入多，工作周期长，绩效是很低的，却是需要直接面对的。以上海为例。上海土地面积很少，但是暂行地价税实施多年后土地测量登记工作还没有完成。即使实行地价税的特别区、沪南区等七个区，征税面积散布也很凌乱，七个区总面积30万亩而征税面积只有7.4万亩。土地整理本身限制了地价税的实行范围，而土地整理却是要明确中国千年以来的田赋积弊。在当时的条件下是很难顺利推行的，虽然民国政府投入大量资源，但却是百无一功。［19］

显然，地价税的执行没有能够完成孙中山设定的社会改革使命，但是不能否认此地价税制度的合理性。世界许多国家都建立了比较完善的地价税制度。关键在于，孙中山和民国许多学者给地价税赋予了太多的历史使命，地价税不是快速解决近代中国紧张土地问题的途径。地价税只是一种土地税收制度，是调节土地升值的分配机制，虽不能实现平均地权，却能防止孙中山担心的土地升值导致贫富差距过大。也就是说，民国地价税的失败不是地价税制度的失败，只是地价税施行的失败。对地价税定位也需要从孙中山带有空想性质的构想，回归到现实，将地价税定位为实现土地升值再分配的机制。

五、地价税制度的当代借鉴意义

孙中山地价税制度构想对改革土地税收制度，反思今日土地财政和房产税问题，合理分配城市土地升值富于借鉴意义。因为它直接涉及城市化过程中的土地升值分配问题。虽然孙中山地价税构想从一开始就带有一定空想主义的色彩，不过不能因噎废食，关键是如何正确借鉴孙中山的地价税思想。

首先，地价税制度体现了孙中山承认居民财产权利的思想。地价税制度一方面强调了土地增值应该以税收的形成收归国有，用于地方基础设施建设和维护；另一方面也是对土地财产权利参与土地增值收益分配的承认，允许地主享有一定的土地增值收益。其次，孙中山选择渐进的方式重新分配土地增值收益，反对简单的“共产主义式”直接行政手段剥夺财富，才提出了地价税和土地增值税制度。孙中山一再强调“我们所主张的共产，是共将来，不是共现在。这种将来的共产，是很公道的办法，以前有了产业的人决不至吃亏；和欧美所谓收归国有，把人民已有了的产业都抢去政府里头，是大不相同”［11］390。再次，孙中山地价税制度是依托于成熟的房地产市场的，以土地市场价格和居民自报价格为征税的客观依据，提出地价由地主自行申报的方法，政府有权利“照地价收税”和“照地价收买”。最后，孙中山地价税是以平均地权为目标，解决贫富不均问题。因为20世纪上半叶最大的贫富问题是土地分配中贫富不均，地价税就是“取之于地主，用之于百姓”的制度安排。今日贫富差距已经不是地主与农民的差距，而是城乡差距，地价税制度安排也必须做相应调整。

“涨价归公”和地价税制度是以私有产权为基础的，包含了对私人产权的肯定，不是否定私人产权和私人土地权益。孙中山先生地价税构想的本义就需要一方面明晰土地产权，禁止集体土地所有制度下对私人利益的侵害，另一方面完善土地税收制度改革，强化土地增值税和土地原价税的制定和征税，改变不合理的土地财政结构。正确地理解和继承孙中山先生地价税思想是纪念辛亥革命百年的应有之义，也是构建合理的土地税收制度所急需的。

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责任编辑：叶晓军

收稿日期：2011-10-21

基金项目：国家社会科学基金项目“中国近代化转型中的农村地权关系：经济思想的变迁与制度的构建”(07CJL020)。

作者简介：王昉（1976-），女，甘肃兰州人，上海财经大学高等研究院副研究员，博士，研究方向为土地制度和城市经济；熊金武（1984-），男，重庆丰都人，上海财经大学经济学院博士研究生，南京审计学院教师，研究方向为现代经济理论和经济史学。