公共财政视角下社会救助体系的完善研究

朱梦云

［摘要］ 文章从财政支出的绝对量、相对量以及供需的视角，对国内社会救助的实际财政支出做分析，并结合与国外的比较结果，得出我国社会救助制度建设中存在的财政支出资金紧张、比重不合理，社会救助体系的财力增长机制缺失，财政制度安排的非规范性等问题，并针对这些问题提出完善社会救助体系的思路。

［关键词］ 社会救助；公共财政

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 10. 022

［中图分类号］F812..2［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）10- 0037- 02

1社会救助与公共财政的关系

所谓社会救助，是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策。而公共财政是指政府基于市场失灵、信息不对称等现象为实现其职能，满足公共需要，凭借国家政治权力强制地、无偿地参与社会产品或国民收入分配而形成的分配关系。社会救助作为国家和社会对公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，按照法定的程序提供款物接济和服务，以保障其生活得到基本保障的制度和政策，常被视为政府的义务。而实施有效的社会救助，最关键的是资金保障。公共财政作为资金来源的主体，始终在社会救助领域居于不可替代的主导地位。

根据公共经济学理论，对贫困人群和社会弱势群体提供基本救助性质的公共产品，最优的制度安排是拥有公共权力的政府凭借公共资源（国家税收）来组织实施。社会救助本质上是一种以政府为主体的再分配机制，一般以收入单向转移的方式对低收入群体实施货币性补贴。虽然政府在救助城乡困难群体基本生活上已经不断加大财政投入力度，但现实中还存在许多问题，在一定程度上成为制约解决中国贫困问题的资金瓶颈。因此，有必要理清社会救助与公共财政的内在关系，研究社会救助体系中存在的财政性问题并探求改革与完善的思路。

2社会救助体系中的财政问题分析

2.1 绝对量比较

２０世纪９０年代以后，随着国有企业改革的深化，就业单位社会保障功能的弱化，再加上社会救助制度刚刚起步，我国的救助需求量很大，财政用于社会救助的支出也随之增加。２０００年以来，国家财政对主要社会救助项目支出的绝对量在不断增加。尤其在城市最低生活保障项目中的财政投入总量每年都有几十亿元的增幅，在２００９年的投入增量达到６８亿元。农村救助上也加大了力度，从２００７年开始投入猛增。

2.2 相对量比较

2.2.１ 社会救助在公共财政中的比重较低

随着各项社会救助制度的进一步完善、政府公共支出向社会保障领域投入的逐步加大，从宏观层面看，我国社会救助体系的财政投入呈逐年提高的态势，救助范围不断拓展，救助标准逐步提高，突出公共财政的支出主导地位。但是社会救助中公共财政的相对投入还显得不够充分。随着我国ＧＤＰ的增长，国家财政支出也不断加大，而财政支出对于社会救助的投入也逐年增加。社会救助支出的绝对量虽然在不断增加，但是其在国家财政支出中的比例并不大，甚至在少数年份出现了所占比例下降的情况①。

根据公共财政的性质，其支出结构应该与政府提供的公共服务内容相一致。社会保障，特别是社会救助属于纯公共物品，因而，社会保障也应该成为最大的政府开支方案。从外国经验和做法看，根据国际统计年鉴数据整理：２００７年，英美日几个发达国家和俄罗斯联邦社会保障支出占财政支出的比重为３０％左右，巴西也达到了２３．３６％，社会保障支出成为这些国家的财政支出的第一大项目，而在我国，社会保障是财政收支项目中一个非常薄弱的领域，２００９年在社会保障方面的支出仅占总支出的１．５％左右，由此可知我国与世界平均水平有很大差距。另外，表１显示，直到２００８年我国救助经费才占ＧＤＰ的０．３４％，而在２０世纪９０年代，无论是ＧＤＰ低于或高于我国的国家，其救助经费占ＧＤＰ比重皆在０．５％以上，最高的甚至达到１３％。

因此，中国的现实结合外国情况都足以说明，中国社会救助在政府整体社会保障事业中还处于资金份额相对较低的水平，这限制了社会救助对社会成员基本生活保障兜底作用的有效发挥。对于社会救助这类公共物品和公共服务的供给不足，也会严重地影响经济和社会的发展。

资料来源：国际货币基金组织数据库、ＯＥＣＤ ｉｎ Ｆｉｇｕｒｅｓ有关数据整理。

注：中国救助经费占ＧＤＰ比重为２００８年数据。

2.2.２ 社会救助的投入与经济总量和政府财力之间缺乏稳定的内在增长关联

社会成员的“贫困”是任何发展阶段的国家都会遇到的社会问题，但不同的发展阶段，对“贫困”的衡量有不同的标准，随着经济的发展人们基本生活需求也会不断提高。我国政府用于救助贫困群体的支出，尽管总体上处在高于ＧＤＰ增长率的位置运行，但在总量格局中所占的比重不高，只占ＧＤＰ总量的０．１％～０．４％，占全部财政支出的０．５％～１．５％左右的水平，在增幅上还没有实现与经济、财政保持同步。在趋势上，政府在社会救助上的投入与经济总量、国家财政支出总量增长之间缺乏较高的内在关联，尚未建立随经济发展和政府财力的增长而稳定增长的财政投入机制。

注：根据中国国民经济和社会发展统计公报2000-2009年整理。

2.3 供需分析

虽然公共财政在社会救助中的投入绝对量在不断增长，但从需求的角度看，公共财政的投入还难以满足社会救助不断扩展救助覆盖面、提高救助标准对资金的需求。下面以城市最低生活保障为例，对国家财政的供给金额和项目的需求金额进行比较分析：图1中可以看出，国家财政对城市低保的支出一直都无法满足需求，２０００-２００３年供需缺口还不是很大，控制在３０亿元内，但是从２００４年开始，财政支出的供给与城市低保的需求差额猛增，２００６年最高达到２３１．９亿元。由此可知，虽然国家财政对社会救助事业的投入在不断增加，但是与实际需求相比还有比较大的差距，公共财政需要对社会救助事业有更大的投入。

2.4 公共财政的责任问题

从需求与供给的动态均衡分析来看，我国公共财政在扩展和深化财政职责，不断满足社会救助性公共产品的需求上，还存在以下两个问题。

2.4.１ 社会救助的保障范围有待拓展

不合理的分配制度、经济制度的转型、城市化进程的推进等因素在产生着大量的新贫困群体，还有相当部分困难群众处于制度性救助的边缘。另外，救助资源在全国范围内配置失衡的状况没有根本改变，农村社会救助存在标准低、缺乏制度化等问题。从需求内容看，社会救助应当是包括基本生活在内，涵盖医疗、教育、住房、司法、心理等诸多方面的综合性救助体系。目前，我国政府对综合性社会救助体系的建设还处在初级阶段，制度的落实在城乡间、区域间的发展不平衡，救助不足的问题较为突出。从根本上讲是缘由政府安排财政资金相对不足，财政支出结构的公共性不够。

2.4.２ 公共财政对社会救助的资金保障不平衡

我国各地的各项社会救助的标准差异较大，不同救助项目上财政提供的资金保障程度也有所不同。总体情况是东部经济发达省份标准较高，西部经济欠发达省份较低；城市救助标准高于农村救助标准；救助标准的差距要超出城乡经济发展水平、基本生活成本之间的差距。并且救助资金缺乏预算规定，临时性、随机性普遍。

3财政视角下完善社会救助体系的思路

3.1 优化财政的支出范围和结构

将生产性投入的财政资金合理转向社会公共需要领域，使财政在社会保障事业方面的投入增长能与财政收支的增长同步，加大用于公益性、公共性项目的资金投入份额，凸显财政支出的公共性。同时， 总量测算上，按照不同的救助需求制定科学合理的救助标准，并实现动态化管理，救助标准伴随经济发展水平、物价指数、居民生活成本而变化，进而对政府财政预算作出精确的数据测算，建立社会救助资金的正常增长机制。在优化结构上，重点加强对农村救助制度的规范性投入，加大对中西部地区社会救助的转移力度，合理界定地域间救助标准的差距，从而达到扭转注重生活性救助、弱化发展性救助的局面，为单一救助向复合式救助转变提供资金保障。

3.2 加强社会救助的法制化和规范化程度

我国没有一部明确统一的社会救助的专门法律，这就造成救助工作在制定贫困线、确定救助标准的过程中缺乏依据，也使得社会救助支出在实施过程中缺乏必要的监控，进而引发其他救助问题的产生。因此必须要规范社会救助制度，加紧社会救助立法。

3.3 加强财政救助资金的预算管理

预算制度是现代公共财政加强支出管理的手段，是公共财政的重要方面。在社会救助层面上，应形成包括城乡最低生活保障、农村社会救济、自然灾害救助以及专项援助在内的款级预算科目，将救助经费按照相关救助项目列入财政预算，提高社会救助投入在公共财政支出的比重。同时加强和规范预算外资金的管理，专款专用，对各类救助资金的拨付、使用要及时统计与监督，逐步实现资金使用透明化、社会化。

主要参考文献

［１］曹信邦．社会保障学[M]．北京：科学出版社，2007.

［2］郭代模，杨涛．论中国特色公共财政体系的构建[J]．财贸经济，２０００（２）．［３］王齐彦．中国城乡社会救助体系建设研究［Ｍ］．北京：人民出版社，2009．

［4］鲁全，赵淑惠．试论财政资金与不同项目社会保障基金的关系[J]．贵州财经学院学报，2004（6）.

［5］曹艳春．我国城乡社会救助系统建设研究［Ｍ］．上海：上海世纪出版集团，２００７.

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［7］Ｈａｒｖｅｙ Ｓ Ｒｏｓｅｎ，Ｔｅｄ Ｇａｙｅｒ．财政学［Ｍ］．第8版.北京：清华大学出版社，2008.

［8］王思斌． 改革中弱势群体的政策支持［Ｊ］．北京大学学报：哲学社会科学版，２００３（６）.