地方立法中的智慧、魄力、韧劲

张凌

在中共上海市委的领导下，市十三届人大常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真履行宪法和法律赋予的立法职责，积极推进科学立法和民主立法。本人作为65位常委会组成人员中的一员，从担任常委会法工委负责人到法制委员会负责人，有幸亲历了五年立法工作实践，深感立法作为治国安邦的社会公器，在民意表达、利益平衡、部门协调、资源整合当中意义重大；深感立法是一项政治性强、实践性强、专业性强的工作，做合格立法人，必须政治上、理论上、法律上都过得硬，正如常委会主任云耕同志所言，要有足够的智慧、勇于担当的魄力、百折不挠的韧劲。

一、立项论证优选项目，积极回应立法需求

我国有句古话：“小智处事、中智用人、睿智立法”。从近些年的实际情况看，如何平衡有限的立法资源与日益增长的立法需求之间的“供求关系”，需要我们区分轻重缓急，合理进行布局。尤其是在地方立法已经走过近三十年历程，立法“空白点”越来越少的情况下，如何打破“瓶颈”、勇于攻坚，将一些难点较多的项目列入常委会立法工作议程，不啻是考验立法者智慧、魄力、韧劲的试金石。届初，常委会即面向各方公开征集到221件立法建议项目，经反复论证，并向全体市人大代表征求意见，最终确定正式项目53件、预备项目17件，纳入市十三届市人大常委会立法规划。具体到每年立哪些项目，常委会建立了立法前的立项论证制度，就立法项目的必要性、可行性、紧迫性等进行事先论证，优中选优，力争严守立法质量的第一关。

（一）围绕改革决策选项，发挥立法引领作用

常委会围绕中心、服务大局，积极通过制定地方性法规，将立法决策与改革决策结合起来，保障中央和市委的重大决策得以全面贯彻落实。本届常委会任职伊始，市人大常委会主任刘云耕提出，上海市人大常委会要继续在市委的正确领导下，以时不我待、只争朝夕的使命感和紧迫感，继续做好“依法办博”的大文章。根据这一要求，我们在编制立法规划时，将为世博会成功举办提供法制保障的1件决定和9件法规列为本届立法规划项目的重中之重。通过一系列立法，动员全体市民和社会各方面参与世博会的筹办工作，对市政府在世博会期间应对和处置各种复杂情况采取临时性措施予以授权，还围绕给世博会创造更加优美的市容环境、满足世博会对志愿服务的需求、旅游业服务世博会等制定修改相关法规，优化了世博会筹办的法制环境，推动了世博会筹办工作的有序推进。

创新驱动、转型发展，是上海在更高起点上推动科学发展的必由之路，是市委在准确把握当前时代特征基础上对未来五年工作提出的总方针。市人大常委会在党代会结束后，即起草、审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进创新驱动、转型发展的决定》，通过作出相关决定，把全市人民的思想和行动统一到市委的决策部署上来。常委会聚焦这一目标，还通过了修订节约能源条例、制定建筑節能条例，推动节能减排；通过修订科学技术进步条例，激发社会的创新活力；通过制定商品包装物减量立法，从源头上遏制资源浪费，倡导健康环保消费的理念。同时，常委会通过地方立法探索营造有利于“四个中心”建设的法制环境，制定《上海市推进国际金融中心建设条例》，营造具有国际竞争力的金融发展环境，制定《上海口岸服务条例》，提升口岸服务水平，制定《上海市推进国际贸易中心建设条例》，规范货物和服务贸易市场行为，促进贸易便利化。

（二）围绕民生热点选项，以立法促社会和谐

本届常委会积极回应群众关切。在继续完善经济领域、城市建设方面的立法情况下，将群众关注的、切实保障人民群众切身利益的立法项目放在了优先考虑的位置，陆续制定了一批着力保障和改善民生的法规。为保证市民的饮水健康安全，通过饮用水水源保护条例；为维护群众身体健康和生命安全，制定实施中华人民共和国食品安全法办法；为提高产品质量水平，保护消费者的合法权益，制定了产品质量条例。针对大量新归侨来沪发展面临的社会保障、子女入学、配偶就业问题，常委会修订“实施归侨侨眷权益保护法办法”；为了进一步促进义务教育均等化，修改义务教育法实施办法；抓住城市管理的薄弱环节和突出问题，审议通过安全生产条例和建设工程质量和安全管理条例，新增重大安全隐患排查、工程质量保证保险、工程风险评估等制度，努力从源头上防范事故的发生。

（三）围绕代表关注选项，知难而上回应民声

随着经济社会的快速发展，一些社会普遍关注、涉及民生的热点问题，亟需法制建设予以规范，人大代表也多次呼吁尽快启动立法程序，但由于各方面意见难以统一，相关立法工作迟迟难以提上议事日程。本届常委会积极推动相关立法工作，敢于在矛盾的焦点上砍一刀，下大力气去解决群众最关心、最直接、最切身的焦点问题。

例如，本市的养犬管理问题，多年来的人代会上，代表们要求加强相关立法的呼声很高，市人大立法研究所作的一项调查问卷也表明，95.5%的市人大代表认为有必要制定养犬管理的地方性法规。社会各界也都有加强立法管理的要求。然而，对这个问题进行规范，也有不少现实困难。是继续等待立法时机，还是迎难而上？常委会研究认为，犬类的管理事关千万人民群众的生命健康，作为地方国家权力机关，应当拿出知难而上的魄力，站在群众的立场上，直面社会焦点问题，真正为人民去排忧解难。为此，在前期立法课题研究的基础上，通过立项论证，将该项目列入年度计划，针对无证犬数量剧增、犬类扰民伤人、相关管理滞后等问题，深入开展调研，多方论证和听证，就管理职责划分、犬类登记管理、狂犬病强制免疫、养犬人文明养犬行为规范等作出规范，终于通过了《上海市养犬管理条例》。

二、解放思想问计于民，抓住关键设计制度

立法是一项事关国家权力和公民权利的工作，必须经过长时间的论证、斟酌、权衡、考证并经过实践的反复检验才能成为良法。因此，常委会进一步扩大公民对立法工作的有序参与，广泛吸收各方面的意见，抓住每一部法律法规中“关键的那么几条”，努力使每项法规的制度设计都经得起时间的考验、群众的考验。

（一）心系群众开门立法，协调平衡各方利益

如在住宅物业管理规定修订过程中，针对各方诉求强烈、利益协调难度大、相关制度设计不尽合理等问题，常委会先后赴7个区开展专题调研，召开由业委会主任、街道居委会、物业管理公司、法律专家、新闻记者等参加的10多个座谈会。为更深入广泛听取意见，还特别将该法规草案征求意见期限延长，并开通热线电话，在修订草案修改稿形成后，再次向社会广泛征求意见，共征集意见建议1384条。多次听取社会各方意见，使得法规的制度设计不断趋于完善，也得到了更多群众的认同。如关于物业发生紧急情况的维修，常委会既考虑到要使物业出现紧急情况时能够及时得到维修，又在制度设计上注意防止物业服务企业和业主委员会违规使用维修资金。关于欠缴物业费卖房是否受限这一争议焦点，常委会广开言路，反复权衡，考虑到欠缴物业费是合同违约行为，用行政力量干预民事纠纷不尽妥当，对业主未履行交纳物业服务费义务的，物业服务企业可以通过依法提起诉讼或仲裁等形式积极主张权利，因此，最终确认物业费与房产交易“脱绑”。

（二）直面焦点突破瓶颈，合理配置权利义务

在《上海市房地产登记条例》修订过程中，损坏房屋承重结构是否限制转移登记这一关键条款，形成了两种不同的观点。一种意见认为：《上海市住宅物业管理规定》对于禁止损坏房屋承重结构已有明确禁止和处罚规定，登记条例规范的是物权登记行为，不必对此作限制性规定；另一种意见认为，在房地产登记过程中以承重结构未遭破坏为前提，有利于约束违法行为，维护交易安全。经过研究，条例修改稿曾经将“承重墙损坏的房屋不能进行登记”的相关规定删去，改由房地产登记机构将行政执法机构出具的损坏房屋承重结构的认定文件在房地产登记簿中予以记载，以提醒、警示第三人。

在草案二审后，我们又反复听取各方面意见，了解到由于该类违法行为多发生在房屋内部，发现、劝阻、制止以及行政处罚均显滞后，即使作出行政处罚，也存在着周期长，执法较难，在房屋内部进行恢復性执法缺乏实际操作性等棘手问题。而损坏房屋承重结构，会严重危害公众的生命和财产安全，正如云耕主任在一次调研会上所言，是“人命关天的大事”。因此，最终我们在现有法律资源督促业主整改之外，设计了承重墙保护“制度链”的“最后一环”：在办理房地产转移、抵押登记时，应当提交执法机构出具的“已完成整改”的证明文件，应该说，这样的制度设计兼顾了两种意见的合理成分，实现了社会效果与法律效果的有机统一。

（三）顺应多元社会特点，创新社会管理机制

由于牵涉面广、利益调整难度大，对立法的必要性、可行性等意见不一，我们社会领域立法还一定程度存在“短腿”现象。如何“加速”社会领域立法，通过立法创新社会管理机制，成为本届人大常委会立法中的重点。

例如，该不该为公共场所控制吸烟立法，遭遇了不少“曲折”。反对者认为，吸烟乃个人嗜好，执法成本高，贸然立法可能“立了也白立”。但我们在深入调研后感到，政府部门依法行政、社会各方依法办事，是法治社会的必然要求，不能因为可能出现的有法不依而终止立法的步伐，因此，我们将原本列入立法预备项目的控烟立法提上正式立法日程。这也是市人大常委会首次通过立项论证机制，将年度立法预备项目转为立法正式项目的一次尝试。要使公共场所禁止吸烟的规定真正“落地”，必须解决“谁来管”的难题。过去市政府规章规定由卫生行政部门一家执法，但由于控烟面大量广，收效甚微。对此条例探索建立了综合性的控烟监督管理和执法体制，明确了市和区县健康促进委员会负责全市控烟工作的组织和协调，卫生、教育、文广影视、体育、旅游、食品药品监督、交通和港口、商务、公安等多个行政管理部门作为监督执法主体，各自对口监督一部分场所，还转换立法思路，明确相关场所的管理者即是控烟第一责任人，负有法定控烟义务，探索出一条行政管理与社会自治、市民自律相结合的新路子。

三、落实制度评估效果，努力增强法规实效

法规颁布施行后，只有把制定的文本准确地应用到实际中去时，法律的价值才能得以实现。中国特色社会主义法律体系形成后，全面落实依法治国基本方略的一项基本任务，应当是不断增强立法的实效性。