资源型城市的补偿机制

尚德萍　崔建东　秦冬梅

资源经济学属于新兴的发展学科，发展的历史比较短，还相对年轻。资源经济学主要研究有限资源的有效合理配置问题，以及资源配置决策的收入分配效果。资源经济学着重研究经济部门之间、社会经济阶层之间的利益分配以及动态趋势。通过分析资源在社会经济发展过程中的优化配置问题，提出有限资源有效合理配置的相关政策建议，以黑龙江省为例。

黑龙江省资源型城市发展后期的主要特点

黑龙江省是我国的资源大省，自然资源极其丰富。具有肥沃的土地资源，粮食产量占全国的十五分之一。蕴藏着丰富的矿产资源，全国的118个资源型城市中，13个属于黑龙江。鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河四大主要煤炭产地都拥有丰富的煤炭资源；大庆油田地下蕴藏着丰富的石油和天然气资源；黑龙江省森林资源也很丰富，伊春的森林覆盖率达72.6%。与一般城市相比，这些资源型城市在发展过程中会遇到许多特殊的问题。这些问题，决定了资源型城市发展后期的城市特征，借鉴众多研究成果并经过实践调查与研究分析，可以推断资源型城市在发展后期，其主要特点有以下几个方面：

产业结构畸形

由于资源型城市都以资源产业作为主导产业，在多年的发展过程中已基本形成固定的产业布局，黑龙江省部分资源型城市产业结构如表1。

表1 2011年黑龙江省部分资源型城市产业结构对比

从表1可以看出资源型城市的产业结构是畸形的：首先，第一、第二、第三产业比例严重失调。资源型城市在产业结构上以第二产业为主，第一产业与第三产业所占的比重较低；资源型城市第二产业从业占GDP比重远远高于全国甚至是全省城市的平均水平，而第一产业、第三产业所占GDP比重又低于全国城市的平均水平。其次，第二产业内部结构不合理。2011年统计数字表明，大庆市第二产业GDP的比重达到了82.1%，其中石油和石油化工业的产值就占了工业总产值的九成，其他工业产值比重甚微；另外，从企业的隶属关系上看，大部分资源型企业属中央、省直属，地方工业产值比重甚微。再次，第三产业内部结构不合理。资源型城市第三产业的层次普遍较低，而且只是由为资源型企业服务的商业及餐饮业发展起来的，其他像旅游、房地产、金融、广告、保险等行业还处在初级阶段。

城市建设松散

资源型城市一般是在矿区的基础上发展起来的，其建成区域一般沿矿而建，随着矿区的发展而发展。矿业产业由于受资源储存条件及地质开采条件的制约，企业大多数都分散在远离市区的山区和近郊农村，并且矿产资源在一个地区的分布呈“大集中、小分散”的格局，使得资源型城市空间结构一般比较分散，呈现出“点多、线长、面广”的不利局面，这不但增加了城市建设成本，降低了城市建设资金的使用效率，也不可避免地产生了企业要兴办自己的学校、医院、商店等生活服务设施等一系列的“企业办社会”现象，加重了矿业企业的负担。

企业发展影响重大

在资源型城市中，资源的勘探、开采、冶炼、加工、销售等在城市发展中占有举足轻重的地位，影响着整个城市经济的运行。这些主导企业绝大部分由国家投资，资金、人力、物力有保证，发展起较快，在短短的几年内就能形成庞大的规模。由于这些主导企业的发展，改变了当地交通、电力落后的状况，为地区经济发展和交流创造了条件；主导企业吸纳的大批农村劳动力，改变了劳动力的知识、技术结构；主导企业的发展需要相关的原材料和物资供应，带动了其他产业的兴起和产业结构的调整，很多邻近资源型主导企业的农村已从过去单纯的农业型转向了工业型城市。在城市发展过程中，主导企业为城市的发展提供了大量的资金，如大庆在没有设大庆市以前，几乎所有的城市设施均是大庆油田的资产，从设立大庆市至今，以石油开采与加工为其主导产业。主导企业交纳了大量的资源税成为城市财政收入的主要来源，企业对城市的发展起了巨大的推动作用。

生产成本上升

资源型产业和制造业有所区别，制造业生产一般存在规模经济，其单位生产成本会随着生产规模的扩大而不断下降。与一般制造业产品的开发不同，资源型产业更多的受到自然条件的影响，开采成本总体上来说是不断上升的。这是因为人们对自然资源的开采一般采取自上而下、由近而远、先易后难、先优后劣的方式进行，随着运输距离的延长，资源开采的人工成本和服务性成本会增加，资源型产业的成本曲线如图1所示。

图1：资源开采成本曲线

后资源经济时期资源型城市加强补偿措施的必要性

黑龙江省的资源型城市经过多年的高强度开发，大多数城市已进入后资源经济时期，从而带来城市转型发展、就业和再就业、社会保障、生态环境恢复等诸多问题，需要大量的资金投入，这是资源型城市力不能及的，此时更需要的是国家政策的支持和经济上的补偿，能够让资源型城市在为社会作出巨大贡献之后有一条属于自己的可持续发展之路。

加强补偿符合我国国情和资源型城市的特点

在西方国家特别是美国、英国、加拿大等国，对资源型城市的衰退大部分采取放任态度，与这些国家比较高的城市化水平、较低的人口密度、通畅的人口自由流动机制、完善的社会保障体系等基本国情有关，更与这些国家资源型城市的特点直接相关。如城市普遍人口规模小、居住偏远地区，对国家政治和经济影响小等。但是我国的情况与这些国家相比有较大差别，在我国城市化水平普遍较低，人口密度高，人口迁移受到许多限制，等等。资源型城市的特点则表现为：城市发展不受私人资本的控制，国有资本和政府在发展中的主导性作用强；城市规模较大；许多都具有地级或县级的行政建制，是地区政治、经济和文化中心；人口大规模转移困难，有重大社会稳定问题等；许多城市处在城市化水平很低的中西部地区，是所在地区经济发展的命脉，其衰退会导致当地经济的停滞。可见，我国资源型城市能否在国家政策和经济的支持下顺利实现产业转型并达到可持续发展是我国产业和社会发展的题中之义。

加强补偿有利于推动生态环境的可持续发展

资源型城市在全国地域分工中占有重要地位，但这些地区多为我国经济落后、生态脆弱和污染严重的地区，人口、经济、生态、环境系统可持续发展问题表现突出。因此，这些地区可持续发展是全国可持续发展战略的一个重要组成部分，在资源型城市的后资源经济时期环境污染和水土流失问题更加凸显，由于多年对生态环境的开采和挖掘，已使此类地區的生态危机形势严峻，而且资源型城市的水土流失、环境污染等生态问题可能波及周边其他地区，即这类地区生态环境状况也直接决定了相邻区域生态环境的协调发展，必须及早治理并加强对生态环境的保护。

加强补偿能够促进区域经济的协调发展

我国资源型城市多数在城市化水平较低的地区发展起来的，它使得资源开发地的农业人口迅速转化为非农业人口和城市人口，该地域内的城市数目和城市人口不断增加，城市区域不断形成和扩大，大大加快了我国的城市化进程。资源型城市在区域经济发展中起着“增长极”的作用，由于资源型城市的辐射与带动，在很大程度上改善了我国区域经济格局，促进了区域经济的协调发展。由于资源型城市多是在偏僻落后地区兴起的，其中很多又是老、少、边、穷地区，资源型城市的發展和区域辐射带动作用对于这些地区脱贫致富、促进区域经济发展发挥了重要作用。资源型城市以其特有的资源和地域特点成为国家区域战略的重要组成部分。由此可见，如果资源型城市不能顺利通过后资源经济时期并实现产业转型或任由其衰落下去，不仅会造成社会财富的巨大浪费，而且会给我国工业化和城市化进程以及区域经济协调发展带来严重的负面影响。

后资源经济时期资源型城市补偿机制的构造

我国资源型城市发展到后资源经济时期时，受传统经济增长模式和传统资源价值理论的影响，对自然资源价值补偿不足，城市未来发展正面临着来自多方面的挑战，甚至会导致城市的衰落。加强和完善补偿机制对资源城市的可持续发展有着极为深远的战略指导意义。

建立规范有序的财政转移支付制度支持资源型城市的发展建设

转移支付制度作为政府间财政关系的支柱之一，是中央政府在公共性财政体制基础上对地方政府实施制衡的重要财政手段，又是财政政策的核心内容。鉴于资源型城市环境问题欠账较多，历史遗留包袱沉重。因此，国家应加大对其的财政转移支付力度，具体规定一定时期内向该地区转移支付在中央财政支出的比例和递增比例，以确保中央财政转移支付的份额，从而形成长期稳定的资金来源，重点支持这类地区的经济建设和环境保护，并参照世界上许多国家的通行做法，以法律形式对有关政府间转移支付事宜作出明确规定，使其具有较高的权威性和可操作性，努力将政府间转移支付纳入规范化的法律轨道上来。

建立生态补偿基金制度以保护和恢复资源型城市的生态环境

建立生态补偿基金是由政府、非政府机构（民众及海内外人士）或个人拿出资金支持生态保护行为或项目，为生态环境保护事业捐款。基金分为两个部分，前期投入资金与后续资金。前期投入是启动资金，有了开始的启动资金才能开始生态补偿，后续资金维持和养护前期的成效，如果没有养护资金的投入，前期的投入无法得到继续，所以后续资金是非常有必要的。我国应该逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源。

建立资源开采保护制度以延长资源型城市的生命周期

长期以来，由于资源性企业在计划经济体制下没有建立资源开采保护制度，以国家指令为主导进行生产活动，但众多资源城市在后资源经济时期却因资源接近枯竭，没有积累足够的资金，面临着资源危机并承受着巨大的寻找接替资源和产业战略转型的压力，根据资源耗竭与增长极限论可知资源消耗尽的速度是非常快的，如果资源型城市不能及时找到战略转型的出路便会迅速走向衰落。在矿业不断深化改革的当今，这一制度上的缺失所造成的负面影响已越来越突出显现。为此，可建立资源开采保护制度，在资源型城市开采的稳定期就开始有计划地减少资源型城市的年产出量，以保护有限的资源储量并延长资源型城市的资源经济周期，使其有足够的时间进行战略转型以达到长期的经济可持续发展。

建立绿色税收制度以防止资源浪费现象的恶化

所谓绿色税收制度，是指有利于节约自然资源、进行生态保护、防治环境污染，实现社会经济可持续发展的税收制度。它不是一个单一的税种改变，而是一整套的、系统的税收制度安排。税收立法要体现节约自然资源等达到绿色目的；税基、税率、纳税人等税收要素的设计要有绿色的理念。除开增有关节约自然资源、环境保护的税种外，在一些传统的税种中也要加入节约自然资源的绿色理念。我国现行的资源税课税范围只有7个税目，对大量的自然资源免税，造成无成本无代价地利用自然资源，从而造成资源的大量浪费。所以要扩大资源税的课税范围，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税；将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调节开发利用自然资源行为，将现行资源税计税依据由销售数量和自用量改为按实际生产量计征，并在资源税法中严格减免措施。

（责任编辑：崔小花）