完善社会建设和管理地方立法的对策思路

郑辉

前不久胜利闭幕的党的十八大提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的总体要求，对加强社会领域立法、为构建和谐社会提供法治保障指明了前进方向。作为地方立法机关，如何对社会建设和管理立法的范围边界、基本原则（理念）、难点重点、实现路径等未雨绸缪，系统化地进行研判分析和理论思考，是摆在我们面前的一项重要课题。

一、关于范围的界定

对于社会建设和管理的范围边界，当前我国理论界、实务界莫衷一是、各有歧见，大体有以下四种观点：基于经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体的社会建设；社会法意涵下的社会领域；社会领域立法含义下的社会领域；以保障和改善民生为重点的社会领域立法含义下的社会领域。

依笔者之见，对于社会建设和管理的范围毋需拘泥于概念的解析而陷入机械唯物主义泥淖，这是因为：第一，理论界、实务界的不同主张虽各有一定道理，但均存在逻辑缺陷，目前很难提出有充分说服力的统一的概念界定；第二，更重要的是，社会建设和管理本身是开放的、动态的，将随着时代的发展而不断变化。因此，我认为似应采取务实、建设的态度，从上海社会建设的实际出发，以问题为导向，来厘清当前和今后一段时期，探索社会管理创新需要通过制度化解决的矛盾和问题，作为社会领域立法的重点和主攻方向。具言之，社会建设和管理的立法应当与近年来全国人大常委会提出的以保障和改善民生为重点的社会领域立法趋于一致，主要涉及：教育、就业、收入分配、社会保障、健康及加强和创新社会管理方面的法律、法规。作这样的界定，与党的十八大精神高度契合，与上海市第十次党代会俞正声书记在报告中提出“努力创新管理机制，有效规范社会秩序”的要求丝丝入扣。

二、取得的成绩和存在的问题

近年来，在中共上海市委的坚强领导下，市人大、市政府积极作为，通过全社会各方面的共同努力，在社会建设和管理方面不断创新，积累了许多成功经验，取得了显著成绩，制定了一大批社会建设和管理领域的法规、规章，涵盖了教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、特殊群体权益保护、食品安全、社会治安综合治理等诸多领域，有些立法在全国还起到了示范效应。总体上，现有立法为本市社会建设和管理提供了有力的法制保障。具体表现在：第一，初步形成了科学合理的立法思路。在维护国家法制统一的前提下，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，不照搬照抄上位法，不贪大求全，注重管用、有效。第二，立法民主化、科学化水平大幅提升。顺应经济社会发展的实际要求，通过多种形式推动公众参与立法，尤其是在涉及人民群众利益关切的关键条款上，广纳民意，凝聚共识，大胆探索，用智慧、魄力和韧劲来攻坚克难，在矛盾的焦点上“砍下”恰如其分的“一刀”。第三，重视立改废并举，及时开展法规清理并实时进行动态跟踪，以不断增强法规的社会适应性。

在肯定成绩的同时，毋庸讳言，其与现代化国际大都市的建设目标相比，仍然存在一些刻不容缓亟需解决的问题。第一，社会建设和管理立法方面缺乏明确的规划指引，法规内容相对狭窄且零散，还存在一些制度缺失和立法空白；第二，某些法规由于制定时间较早，现实情况发生很大变化，法规未能适应形势发展的需要而及时进行修订；第三，某些法规存在冲突和矛盾，尽管近年来通过修改或清理已经有较大程度的改善，但是并没有完全消除；第四，一些法规、规章在制度设计上存在身份化、碎片化的情况，一定程度上影响了法规的有效实施。此外，某些法规、规章未形成配套实施的“制度组合拳”，客观上也影响了法规的有效实施。由此可见，本市在社会建设和管理领域的立法任重而道远。

三、对策建议

在改善民生和创新管理中加强社会建设，在立法方面也应秉持“科学立法、民主立法”这一导向。具体而言，提出如下建议：

（一）创新立法理念，正确处理不同群体利益，合理调整社会关系。

随着我国经济不断发展，社会结构不断变化，不同的社会群体有不同的利益诉求。但是过去在立法时对变化了的新情况、新问题、新矛盾研究不深，政府、社会、市场等的社会管理边界不清，关系不顺。长期以来，我们把社会管理理解为政府对社会的主动干预，而社会则成为政府管理的对象，这种管理思想来源于传统的管理理念。在中国传统社会中，社会管理者和被管理者的社会关系，被看成是牧羊人和羊或厨师与食材的关系。例如，群租问题是近年来困扰政府和社会的一大难题，政府也下了很大功夫，但收效甚微。这固然有执法问题，但根子还是出在立法上。群租是一种房屋租赁行为，以往立法时，习惯于围绕政府部门的职责出发，很自然地将群租管理的职责落到房管部门。因为没有分清哪些方面该由政府管，哪些方面需通过市场调节，哪些方面应交给社会协商，其结果只能是屡禁不止。“居改非”、马路乱设摊等亦复如此。实践证明，传统的立法思路，是难以合理有效化解矛盾的，必须创新立法理念，正确处理不同群体的利益，合理调整社会关系。

党的十六届四中全会《决定》首次提出了要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体制，党的十八大报告在此基础上又增加了“法治保障”。它分别明确了党委领导核心的地位、政府社会管理的职能、社会组织协同的功能、公众广泛参与的必要性以及发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。这充分说明，社会建设不仅仅是被动式维稳，而是因势利导的主动服务；不仅仅是自上而下的行政命令，而是多元化主体的积极参与；不仅仅是应急的权宜之计，而是常态长效的机制举措。为此，在当前和今后立法中，必须在观念上实现两个转变：一是社会管理的主体要向社会转变，通过政府、社会组织在内的社会共同体来实施社会管理；二是社会管理方式要由单纯的管控转向合作，践行服务行政理念，倡导人人参与的合作精神，以发挥出巨大的社会整合功能。这样做，最大的好处是社会管理成本低、效率高，并能在最大程度上实现社会的公平正义。

（二）创新立法机制，扩大立法民主，真正吸纳公众参与到立法决策中来。

在立法实践中，要统一人们的思想，只有广开言路、倾听民意，才能有效反映问题、暴露矛盾，才能更有针对性地解决问题、化解矛盾、纾解民怨。只有让人民群众的意见愿望得到充分表达，让人民群众的合法权益得到切实维护，才能使党的大政方针成为人民群众的共识和自觉行动。比如分配蛋糕，如果人人都有权加入分配的决策制定，则每个人的利益都不可能被忽视。这就要求社会管理充分尊重社会中的每一个人，让每一个人都能畅所欲言，并有发表意见的机会和途径。目前“开门式”的公众参与立法的制度和实践虽有进展，但公众参与立法的程序尚不完善，公众参与的途径、平台也较有限。同时，立法机关与公众之间的良性互动未得到机制化建立，使得现阶段公众参与立法呈现出较为明显的“表层化”倾向。这种浅层次参与，与公众期望之间存在着巨大的落差，直接影响了公众参与的积极性。为此，第一，要创新立法立项机制。赋予社会公众在社会建设和管理方面的立法建议权。第二，要创新公众参与机制。采取措施提升公众参与立法的技巧与能力。似可研究尝试开展以普通市民为对象的法规草案解读和说明；完善立法座谈会、论证会和听证会的召开方式、方法；高度重视对社会公众意见的反馈和处理。第三，要创新购买社会服务机制。社会建设和管理立法项目，往往涉及多个部门、多个领域，对于无直接政府主管部门的，可探索委托社会组织或专业机构开展起草工作，还可委托社会组织开展社会调查，汲取民间智慧。

（三）研究制定社会建设和管理的法规规章框架，为完善社会管理格局提供法治保障。

本市社会建设和管理法制建设的总体原则，可概括为：规划框架、填补空白、及时更新、消弭冲突。社会建设与管理法制建设需要顶层设计，要有规划、有计划地推进。对目前尚付阙如的法规、规章要加快制定，填补空白；对已经制定的法规、规章，不能完全适应社会发展需要的，要及时修改或废止；对法规与法规、规章与规章之间相互冲突的，要及时修订，消弭冲突。

为扎实推进相关立法工作，建议人大和政府组织力量全面梳理分析现有的社会建设和管理的法规、规章，在此基础上研究制定本市社会建设和管理的法规、规章框架。

从当前本市的实际情况看，下列社会建设、社会管理领域的立法尤其应当关注：

1、社会诚信体系建设。为彰显“公正、包容、责任、诚信”的城市价值取向，在推进信用信息公开共享、完善企业信用分类监管及促进信用服务业发展方面需要规范。

2、社区管理。如何建立社区共治和居民自治的机制，使公共服务和专业服务满足大多数居民的需求，需要在总结推广大联勤执法治理社会难题的“江桥模式”经验基础上作出规范。

3、社会保障。如何将城保、镇保、农保和综保“碎片化”的制度资源整合起来，形成社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障机制，需要规范。

4、住房保障。公共租赁房、经济适用房的建设、分配以及配套设施、安保等，需要规范。

5、培育社团、行业协会和社会中介等民间组织，完善社会工作队伍，实现社区居民自治。如何制度化推进需要规范。

（作者系上海市立法研究所副所长）