欧美债务危机对中国债务管理的启示

张悦 詹浩勇

【摘 要】 中国政府债务与欧美经济体存在相同的规模问题，但在管理体制和国内金融体制上则有很大不同，国家权力机关对政府预算有较少的约束，政府融资平台很不规范，中国政府承担了较多的建设性项目融资，未来政府债务偿债能力存在较大的压力。中国要在政府债务和国有银行之间建立有效的“防火墙”，避免政府债务问题演化为金融风险。要统筹考虑政府融资与国内金融体系建设，明确融资主体与偿债机制，建立有效的信息披露和评估体系。

【关键词】 债务危机； 政府债务； 金融体系

一、绪言

2011年以来，欧美一些国家陆续爆发了主权债务危机，最严重的是美国债务突破上限，引起广泛担忧。虽然最终没有带来违约问题，但国债风险因此备受各界关注。欧洲主权国家债务危机则不仅仅发生在外围的希腊、葡萄牙、爱尔兰等国，也包括西班牙等较为核心的国家。而日本国家债务余额也高达943万亿日元。此次爆发的主权债务危机，第一次对国家信用打上了问号，也给各国政府预算和债务管理带来的新的挑战。

受国际债务危机的影响，中国政府债务问题也引起了国际和国内社会的关注。根据审计署2011年６月公布的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。从债务规模看，如果按负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％，低于100％的警戒线。从相关债务指标看，中国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50％，低于发生债务危机的欧美国家。

二、中外债务问题的不同点

虽然按西方债务标准，中国公共债务问题尚未到十分严重的地步，但自从改革开放以来三十多年的时间里，政府债务从零到十多万亿元，这个速度也不可谓不快，虽然公众容易把视点集中于债务规模上，但我们更应关注中国与欧美国家在债务形成环境和机制上的不同之处：

1.形成原因和经济发展背景不同。欧洲国家债务主要源于公民高福利和相对滞后的经济发展。美国则与其庞大的军费开支、反恐怖战争和全球争霸战略有关。其债务形成于二战后七十多年的经济平稳发展过程中，债务规模和历次政府宏观经济政策“反危机”有一定关联。而中国政府债务增加则是在改革开放以来三十多年的时间内发生的，相比之下，公民福利体制尚未建立，而政府“反危机”政策仅与1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机有关，目前的高水平政府债务已经限制了整个社会应对经济金融危机的能力。

2.债务约束体制不同。欧美国家预算体制较为健全，议会对政府预算拥有较强的约束力。而我国公共财政体制尚未建立，国家权力机关——人民代表大会对政府预算的约束较弱，预算的法制性差，客观上限制了对政府债务规模的控制和资金使用的合理性。当前以政府为主导的资源分配体制的存在，使得政府的财政支出已逐渐偏离与民生相关的福利，如医疗、卫生、教育、养老、失业等方面。

3.国家内部区域发展差异程度不同。和欧美国家不同的是，中国区域经济发展水平相差较大，政策难以“一刀切”。我国是个发展中的大国，各地区经济发展水平相差很大，各地区债务规模是否合理难以采取统一的标准衡量，根据审计署发布的报告，2010年底，有78个市级政府和99个县级政府负有偿还债务的责任，债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%；有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%；有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

4.政府融资体制有很大差异。欧美国家金融体系较为发达，政府融资与金融市场有较好的接轨。但我国地方政府融资管理较为混乱，潜在风险很大。由于体制上限制了地方政府以独立身份发行债券，各地方政府一般通过各种融资平台借债。根据审计署的报告，2010年底，各种融资平台有6 576家。融资平台公司政府性债务余额49 710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1 059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱，有26.37%共计1 734家融资平台公司出现亏损。政府债务的不规范运作不仅影响债务偿还，而且容易引起债务纠纷，影响政府公信力，放大了金融风险。

三、中国公共债务问题的复杂性

中国作为发展中的大国，债务问题与西方发达国家相比，受国内财政预算管理体制和金融市场的限制，表现出鲜明的“发展中”经济体和“转型”经济体的特点，主要表现在：

1.公共财政改革还不到位。目前我国公共财政改革仍处于初级阶段，财政体制还面临较艰巨的转型任务，各级政府财权与事权不对称的现象还比较突出，中国社会老龄化加剧，社会养老保障基金面临较大的资金缺口，国内经济保持目前的增长速度面临一定压力，这些因素都会对未来财政的偿还能力构成挑战。

2.财政预算管理尚不够健全。主要表现在：财政预算的透明度不高，预算的制定缺乏社会各阶层的共同参与与关注，缺乏社会成员对财政支出“合理性”的讨论，财政预算不够细化，过于笼统。国家权力机关对财政预算监督不够有力。经济欠发达地区政府财政收入来源不够稳定，结构单一，存在较强的预算超支冲动。国家预算管理立法仅有《预算法》，大部分财政活动未纳入法制化、规范化管理轨道。

3.国有控股银行与地方债务之间还未建立有效的风险“防火墙”。由于经济粗放型的增长方式，地方政府片面追求GDP增长的动力很容易转化成为国有控股银行放贷的压力，在银行流动性充裕的情况下，银行也乐于将资金投放于有政府背景的项目。使地方政府借助于银行系统，借债投资于基础设施建设或者生产型项目，当地方政府的借债规模超出了当地经济发展水平或偿还能力，极易引发偿债危机，诱发金融风险。

四、债务控制的核心在于加强预算管理

中国政府债务与欧美国家不同的是，由于市场机制不够完善，中国各级政府承担了较多的建设性项目，中国经济和社会发展仍处于转型和体制不断变革之中，人均收入和西方国家相比仍有较大的提高余地，这就决定了中国的公共债务管理需要有不同的解决思路。预防债务危机，不仅仅在于如何控制债务规模，更重要的是要建立有效的债务管理框架。对中国而言，控制债务规模的核心是建立公共财政制度框架，加强预算控制，提高财政资金使用效益。把债务规模管理和完善预算控制相结合，从根本上遏制政府债务规模失控的问题。

建立公共财政制度框架，首先要建立与完善国家权力机关即人大对公共预算的审查与批准机制，把全部政府收支纳入人大全面预算监督、审查和修正工作中，提高人大预算监督、审查和修正能力。人大应拥有预算修正权，各部门应根据人大代表的意见修改预算，而不是各部门自行制定预算后由人大代表表决通过。人大代表不仅在人大开会期间讨论预算，在人大闭会期间，也应拥有讨论预算的权力，预算编制应该提前发给人大代表以供讨论。

五、改善我国政府债务管理的政策建议

在当前预算管理体制较不健全的情况下，渐近地推进相应的改革措施，提高债务管理水平仍然是有必要的：

1.要统筹考虑政府融资和金融体系建设。与西方国家不同，我国的金融市场建设起步晚，市场机制不够完善。今后，应借鉴西方国家的做法，逐步把政府融资平台纳入统一的金融体系中，取消各种不规范的融资平台，形成健康的偿债机制，在政府债务与银行之间建立起“防火墙”。

2.要严格区分建设性项目和非建设性项目。要把政府承担的基础设施建设项目和城市改造项目逐步从政府债务中剥离出来。以企业法人的形式独立发债，通过建设项目的收益偿还债务。发债人应按金融市场要求对项目履行完善的信息披露义务，发债能否成功取决于项目收益和市场资金情况，充分发挥市场机制的筛选作用。对于非建设性项目要根据地区经济、财政收入情况合理确定借债规模，明确偿债安排。

3.建立有效的信息披露和评估机制。目前，地方政府债务的信息披露还无正常化的渠道，这对控制公共债务规模是极其不利的。除了国家审计机关的报告外，国家应要求各省、市政府履行信息披露的义务，对借债规模、期限、结构、用途、偿债安排、偿债能力做出全面说明，以提高政府债务的透明度，也有利于形成良好的社会信用意识。

4.要加强立法建设，使公共债务规模和预算管理纳入法制化的轨道，在立法上，要规范地方政府的借债、担保行为和程序，限制地方政府“打白条”现象，避免债务规模失控。在预算管理上，要细化预算的编制，建立法制化、有序的公共债务偿还机制。

【参考文献】

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