农田基本建设立法管理的探讨

佟贺

摘 要:本文从农田基本建设立法的必要性、立法的依据及立法的内容讨论了农田基本建设的立法管理。

关键词:农田基本建设立法的必要性依据内容

中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2012)05(c)-0124-01

1996年1月29日,《国务院关于进一步加强农田水利基本建设的通知》(国发[1996]6号)中就曾提出“水利部要会同有关部门尽快起草有关全国农田水利基本建设管理的法规,使群众性的兴修水利活动和工程管理逐步走上规范化、法制化”的要求。由此看,农田基本建设立法问题应该引起重视,是一个值得研究与探讨的课题。

1 农田基本建设立法的必要性

第一,从农田基本建设任务角度来看需要立法。众所周知,我国是一个农业大国,农村区域范围较大,农业基础设施虽经建国后70年的治理有了很大改善和提高,但终因范围广、任务重,至使我国的农业基础设施至今仍然很薄弱。就现在来说,无论是灯塔市,还是辽宁省,乃至全国,需要治理的荒山荒坡荒滩荒丘、坡耕地、中小河道,需要平整和改良土壤的中低产田,需要开发建设的水源工程、灌溉工程、饮水工程、造地工程,需要提高标准的防洪工程、治涝工程等,还有很多很多。从这些任务来看,绝不是短期内能够完成的。因此,应该建立一部围绕农田基本建设开展的规范性、长期性的法规。

第二,从农村现有经济体制角度来看需要立法。目前农村的山、田等资源的所有权虽然大都仍归集体所有,但却是分给各家各户经营管理,而且经营承包期又都较长。在这种体制下,开展农田基本建设,实施统一规划治理,较之生产队存在时期,是有很大难度的。因为生产队存在时期,所有资源都是集体的,集体所有,集体经营,集体管理。想怎么规划、怎么治理,各家各户不会提出太大异议。而现在则不一样,你想把这一条沟修成果树梯田,某户不同意动他家的地块,你就没辙。前几年灯塔市治理的一处小流域,主要工程措施是果树梯田和农业梯田。其中涉及两户分包的土地,人家就不让修。最后涉及这两户的两片地,一片没有修成,另一片则给了人家补偿才同意修。所以。从这个角度上说,农田基本建设也急需立法。

第三,从农田基本建设重要地位角度上看需要立法。应该说,新中国成立以来,历届中央政府对农田基本建设非常重视,都将农田基本建设摆在了农村和农业工作的重要位置。其实这也是由于我国农业基础设施薄弱的状况所决定的。无论是合作化时期,还是实行家庭联产承包责任制时期,这项建设始终没有放弃,而且也出台了很多涉及农田基本建设的指导性文件。这些不仅说明了中央政府对农田基本建设的深切关注,同时也说明了农田基本建设在农村和农业工作中的重要地位。如此看来,年年下发文件,倒不如建立一部系统的、集中的、有操作力度的农田基本建设管理法规。

第四,从农田基本建设工程的管护角度上看需要立法。新中国成立以来,各级党委、政府带领广大人民群众修建了大量水利工程,这些工程对提高农业综合生产能力发挥了重要作用,但是也存在着重建轻管的现象。由于建成的工程缺少必要的法律法规约束,致使相当数量的工程无法长期发挥效益,严重制约了农田基本建设的健康发展,这些都是值得总结和吸取的教训。因此,从这个角度来说,也应该立法管理。

第五,从农田基本建设组织开展角度上看需要立法。农田基本建设的组织开展固然是各级政府不可推卸的责任,但若想把这项建设长期有效地开展下去,也需有一个专门的职能部门主抓和管理。从目前情况看:农田基本建设业务归水利部门管理。但确切来说,这项建设并不完全是水利部门的业务,还牵涉其他部门。例如:有些荒山荒坡的治理,涉及林业部门;复垦造地,沃土平地又涉及国土资源部门;高效农业涉及林业部门;资金投入涉及财政部门;区域规划又涉及发改部门……这是从横向来说涉及这么多部门。从纵向来说,既要联系上级,又要联系基层,特别是要与农村基层干部群众相联系,因为农田基本建设最终是要依靠广大村民群众来实施的。因此,要组织开展农田基本建设,就要有一个具有协调相关部门、组织政策措施、编制区域治理规划和年度实施计划、指导具体工程建设、掌握综合情况的职能机构来管理。所以,从这个角度上看,也应该建立法规。

2 农田基本建设立法的依据

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。这些“法律”和“决定”以及2004—2008历年的中央1号文件,都为农田基本建设立法提供了依据。

3 农田基本建设立法的内容

农田基本建设管理法规的主要内容应包括:

1)总则。总则中的条款内容应明确农田基本建设管理法的立法目的,农田基本建设的概念、范围、性质、内容及工程规模等。

2)组织领导。组织领导中的条款内容应明确广大村民群众是农田基本建设的参与主体,乡(镇)政府和村委会、村民组是农田基本建设的直接组织者,跨乡镇工程可由市、县政府组织。省、市、县要设立专门机构指导和管理本辖区的农田基本建设,贯彻落实中央及上级有关农田基本建设的方针、政策及具体部署,协调有关部门,动员基层干部群众开展本辖区的农田基本建设;编制本辖区农田基本建设区域规划及年度计划;协助本级政府制定农田基本建设政策、措施;综合本辖区农田基本建设情况等业务。

3)区域规划。区域规划中的条款内容应规定依据农田基本建设的范围框架、基本性质和具体内容编制各个级次的区域规划。如村级、乡镇级、县级、市级乃至省级规划。要强调可行性、远瞻性、实效性、科学性及实施规划的法律要求。

4)工程建设。工程建设中的条款内容应包括投资来源渠道、资金投放及使用原则、投工投劳办法、施工组织形式、质量监督、检查验收等。

5)工程管理。工程管理中的条款内容应包括工程管理的目的:根据投资比重,确定不同的所有权属;根据工程类别,确定不同的管理形式;根据受益范围,确定不停的管理级次;根据工程作用,确定不同的管理办法等。

6)法律责任。法律责任中的条款内容应包括对农田基本建设资金筹集、资金投放、资金使用中违反政策原则或贪污、浪费等的违法行为应追究的责任;还应包括对违反工程质量标准、造成事故应追究的责任等。

7)附则。包括法律法规的实施起始时间等内容。

总之,农田基本建设立法问题是涉及农田基本建设能否深入持久、行之有效、健康有序地开展下去的问题。但愿能够及早出台这部法规,规范和约束农田基本建设实施行为,使国家和各级地方财政投放的资金真正在抗御自然灾害、提高农业综合生产能力、改善农村生态环境等方面发挥应有的作用,产生应有的效益。