资源型城市鄂尔多斯推进产业结构转型升级问题探析

李连俊

在内蒙古自治区以鄂尔多斯市为代表的资源型城市，如何加快推进经济结构调整优化、转变经济发展方式，即加快推进产业结构转型升级，是当前亟待解决的课题。作者通过深入鄂尔多斯市实地调查、走访典型企业、与有关主管部门座谈，对该资源型城市产业结构转型升级问题及资金需求有关情况进行了调研，以期提出有参考价值的意见和建议。

一、鄂尔多斯市产业结构转型升级具有的比较优势

一是自然资源丰富，具有资源禀赋优势。主要包括煤炭、天然气和高岭土及风能、太阳能等地上与地下资源得天独厚，开发前景广阔。其中，鄂尔多斯市煤炭已探明储量1702亿吨，占内蒙古自治区优质煤炭储量的1/2左右，约占全国优质煤炭储量的1/6，煤质优、埋藏浅、厚度深，适宜大规模开采；2011年煤炭产量5.88亿吨，占全自治区的60%以上。鄂尔多斯盆地气田是我国陆地最大整装气田，其中鄂尔多斯市境内探明储量8788亿立方米，占全国可采储量的1/3。芒硝、石灰石、高岭土等非金属矿物探明储量均在65亿吨以上。富集的优质煤炭等自然资源成为带动鄂尔多斯市经济快速发展的独特优势。

二是地方资金充足，具有资金实力优势。从上个世纪80年代中期以来，经过20多年的煤炭等资源开发、产业发展和财富积累，鄂尔多斯市民间资金富足，企业和个人投资发展意识强烈，民间投资活跃，自我发展能力及经济社会发展活力显著增强，近年来在内蒙古自治区乃至全国实现率先发展。2011年，鄂尔多斯市实现地区生产总值3218.5亿元，年末常住人口199.9万人，人均GDP位居全国（内地）第一；财政收入达到796.5亿元，占全自治区的35.2%，相当于呼和浩特、包头、乌兰察布、巴彦淖尔和乌海5个盟市的总和；全市城镇居民人均可支配收入近3万元，农牧民人均纯收入突破1万元，在我国中西部地区领先；民间投资1477.6亿元，占全市全社会固定资产投资总量的65.9%，占比明显高于内蒙古自治区及全国。

三是形成比较成熟的投资发展环境，具有投资环境优势。包括强烈的投资发展意识，配套健全的城市基础设施及较强的支撑能力，较大的城市发展空间，门类齐全的地方配套企业以及生产要素集聚等良好的投资发展经济社会环境、制度与政策环境。在基础设施建设方面，已建成高等级的公路、铁路网，国内通航城市达33个。其中，鄂尔多斯装备制造基地现已成为发展非资源型产业、承接发达地区产业转移、推动当地产业结构转型升级的一个巨大平台。截至2011年底，基地累计引进项目50个，协议总投资近4000亿元。其中，引进汽车制造类项目10个，能源装备制造类项目16个，电子产品制造类项目7个，飞机制造类项目3个，其他制造类项目14个；引进超百亿元项目14个。2011年建成投产的项目13个，正在建设项目18个，完成固定资产投资120亿元，实现产值30亿元，实现工业增加值12.5亿元。为吸引装备制造项目、高新技术项目前来鄂尔多斯市投资设厂，内蒙古自治区政府还出台了煤炭资源配置（以煤矿换投资）的特殊政策。

四是已具备良好的经济社会发展基础，具有较强的经济吸纳能力优势。包括土地资源、建设发展规划、配套设施、经营环境，而且城市功能不断完善，生态和人居环境明显改善，公共服务体系进一步健全，社会保障能力大幅提升，产业体系逐渐走向完备，经济发展阶段已步入工业化中后期，新型工业化具备了坚实的发展基础，社会管理能力不断提高,具有较大的经济吸纳能力和空间。2011年，鄂尔多斯地区三次产业结构为2.6:60.1:37.3；营业收入超百亿元的工业园区和企业总数分别达到4个和15户。2012年，全市共安排亿元以上重大建设项目201项，其中10亿元以上项目136项，百亿元以上项目18项。2012年一季度，全市引进国内（区外）资金26亿元，实际利用外资2.52亿美元。

五是煤炭等资源型传统支柱行业和房地产行业处于调整期，产业结构转型升级具有填补空间优势。鄂尔多斯地区原有的1900多家煤炭企业现已整合为276家，“十二五”末要整合至50家左右，煤炭企业兼并重组为发展新兴产业释放出相当部分非物质资源和填补空间。产业结构“一煤独大”的局面正在改变。2011年全市10亿元以上建设项目中，非煤项目占48.9%，完成投资占43.7%。同时，意识到房地产大规模集中开发面临的风险以及市场倒逼机制的作用，地区产业转型意识明显增强，民间资本急待寻找新的投资领域，也有利于加快非资源型产业发展及产业结构转型。2011年，鄂尔多斯市实施亿元以上工业项目107项，其中非资源类建设项目90项。非资源型产业完成投资895亿元，占全部工业投资的79.8%，比上年提高5.7个百分点；制造业投资679亿元，占工业投资的60.5%，是采矿业投资的2.1倍，其中装备制造业完成投资115亿元，增长39.4%，成为投资新亮点。非资源型产业完成增加值530亿元，占全部工业增加值的30.8%，比上年提高3.2个百分点。

与此同时，国家和内蒙古自治区加快调整经济结构、转变发展方式政策大环境的支持，以及东部沿海地区生产要素成本的持续上升而迫切需要产业转移，也为鄂尔多斯地区产业结构转型升级提供了良好的机遇。

二、鄂尔多斯市产业结构转型升级面临的主要制约因素

一是受观念和视野的局限，创新发展意识及能力不强。新建项目起点低、科技含量和产业层次不高，出现生产技术、工艺、设备趋同，不断复制、重复建设的现象。如，汽车、机械等装备制造业多局限于运输车辆厢体生产、零部件组装和风电场风塔生产，LED灯具等新兴行业产品生产在当地而研发在沿海经济发达地区。目前，鄂尔多斯市装备制造业占工业增加值的比重仅为1%左右。要实现到“十二五”末汽车和装备制造业占工业增加值的比重在10%以上、建成区域性先进装备制造业基地的规划，还面临较大压力。

二是对传统产业的依赖性较强，新建项目仍有相当部分集中于原材料开采和初级加工行业。由此，导致高耗能、高污染等限制性行业仍占相当比重。这些行业技术要求低、进入门槛低，而且多为专用设备、退出成本高，制约该地区从煤炭能源资源型产业向装备制造业为主导的产业结构转型。2011年，鄂尔多斯市煤炭行业实现增加值1206.4亿元，占地区生产总值的37.5%；能源、电力、冶金（硅铁、制铝）、化工（焦炭、电石和PVC等）、绒纺、建材（陶瓷）等行业产值占比仍达80%以上，产业结构仍以原材料开采和初级加工为主，高新技术企业数量少，产业结构不均衡。部分产品的市场需求已处于饱和甚至产出大于需求，未来的发展空间有限。

三是拥有的专业技术人员数量还没有形成规模，经济发展的科技和人才支撑能力相对较弱。由于熟练技术工人及掌握新技术、具有实践操作能力的专业技能人才短缺，同时吸纳高新技术的基础和能力不强且动力不足，制约自主创新。正因为高端要素集聚不足，发展起来的制造业产品技术含量低、附加值低，关键技术、核心技术“空心化”，缺乏核心竞争力，发展的可持续性不强。2011年末，鄂尔多斯市大学以上文化程度者只占全市劳动力人口的11.7%。如，发展云计算数据中心项目，具备能源、土地、气候及投资环境、政策条件等优势，而面临人才和科技支撑不足的问题。

四是受民间借贷风波及房地产市场资金套牢的冲击，企业与个人投资发展的意愿和动力受到一定影响。鄂尔多斯市民间借贷曾一度对当地经济发展起到积极作用。从2011年第四季度以来，受房地产调控政策、经济增速放缓、信用环境及内外部其他因素的共同影响，民间借贷出现停滞，即放贷人资金到期难以收回、借款人难以借到新的资金，经济活跃度明显减弱。在房地产方面，2011年鄂尔多斯市东胜区房地产开发投资同比增长21.8%，房屋施工面积同比增长16.4%；而商品房销售面积同比下降54.2%，实现销售额同比下降47.8%。2012年第一季度，鄂尔多斯市楼市成交量与之前楼市火爆时相比则减少九成。房地产市场出现比较严重的积压待售现象，再加房地产开发资金构成的60%左右来自民间借贷，而且金融机构新投放的信贷资金又严控进入房地产市场，部分在建商品房项目出现资金链断裂。受此波及，企业与个人投资信心出现动摇，投资意愿下降，对发展前景出现担忧，新项目投资受到影响。2012年第一季度，鄂尔多斯市民间投资增速同比下降8.1个百分点，而居民在金融机构的储蓄存款明显增加。2012年第一季度末，鄂尔多斯地区居民储蓄存款比年初增加109.2亿元，比上年同期多增21.8亿元，总量同比增长32.1%，增速同比上升5.64个百分点；其中，居民定期储蓄存款比年初增加24.9亿元，总量同比增长56.3%。并且金融机构信贷需求总体不旺。鄂尔多斯农村商业银行等部分金融机构反映，从整体来看,2012年企业贷款需求申请户数和金额比上年同期减少3成左右。

同时受经济大环境影响，煤炭、电力等传统行业以及硅铁、电石、PVC等行业产品需求量和市场价格下跌，企业利润下滑。2012年以来，鄂尔多斯市固定资产投资、规模以上工业增加值及地区生产总值增速比上年同期大幅回落，并且低于全自治区同期的增速。多年来作为内蒙古自治区经济发展的领跑者，鄂尔多斯市经济发展速度大大减缓，经济运行下行走势明显。企业、个人及地方财政收入增速走低，自有资金增加额显著减少。

五是部分新建项目资金较为紧张，制约新兴产业放量发展。从走访调查的数家装备制造企业来看，普遍反映资金紧张，金融机构贷款比较困难，资金需求得不到满足。其主要是由于当地金融机构信贷规模趋紧，同时对地方经济发展前景出现前所未有的担忧，放贷更加谨慎。2012年第一季度末，鄂尔多斯市金融机构人民币贷款总量同比增长21.7%，增速比上年同期下降4.6个百分点，低于全自治区的增速；第一季度新增贷款84亿元，比2010年、2011年同期分别少增35.1亿元和36.9亿元。

另外，鄂尔多斯市服务业相对滞后，生活成本（主要是物价和房价）及劳动力成本较高，也消弱了对外来投资项目及外来务工和从业人员的吸引力。2011年鄂尔多斯地区生产总值中第三产业占37.3%，比呼和浩特市低21.4个百分点，比全国低5.8个百分点。

三、有关问题分析

一是进入的行业对个体合理而对整体不合理的问题。目前，鄂尔多斯市发展部分传统资源型高耗能行业，技术要求低，进入成本低，又具有地区优势、较大的市场需求、足够的利润空间，一定时期对企业个体可以说是合理的选择；但从地区整体来看，资源型高耗能行业、企业集中，技术、工艺、产品及市场趋同，不仅产业结构不合理，而且会在市场空间、环境容量、持续发展能力、能耗及环保等方面出现许多问题。鼓励产业转型，要防止部分企业追求个体利益而忽视全局，要加强对拟建新建项目的引导，避免出现个体合理而整体不合理的现象。

二是低端发展与掌握拥有经济发展核心和持久竞争力的问题。作为能源化工产业占有份额突出的资源型城市，产业结构转型难度较大，不可能一蹴而就，在短期内有大的改观，要有长远谋划，制定长远发展规划。首要的是从基础和职业教育、提高劳动力素质及技能抓起，充分发挥科技作为第一生产力的作用，不断提升软硬实力和持续竞争力以及产业层次。防止产业结构转型主要依靠增投入、铺摊子、求数量，低端发展。

三是大力鼓励引导发展新兴产业与一哄而上的问题。发展新兴加工和装备制造业，一方面需大力引导，积极吸引和承接国内外产业转移，优化生产要素结构；另一方面要着眼长远，重视自主研发，勇于先行先试，渐进式推进。防止一哄而上，行业关键、核心技术“空心化”，又不具有产业基础和劳动力优势，出现事倍功半、低效建设的现象，而踏入“美丽的陷阱”。

四是选择产业高起点高层次高水准与立足当地实际的问题。发展高新技术产业，如发展云计算产业，要注重发挥地区生产要素禀赋及比较优势；又要立足当地实际，充分考虑科技资源和人才供给。避免好高骛远、不切合实际，使规划发展项目成为“空中楼阁”。同时，要参照国家发展战略，将地区发展规划与国家发展战略对接，避免“一厢情愿”。

五是做大二产与三次产业梯度推进及相互促进互为支撑的问题。产业结构调整优化，不能单纯依靠第二产业，要大力扶持发展第三产业，二产与三产并重，注重发挥非物质资源（如独具特色的蒙古族草原文化资源）的优势，加快解决现代服务业及社会事业发展滞后、公共服务保障能力不足等问题，实现三次产业相互促进互为支撑。

四、建议

一是加大政策引导、推动和扶持，有效推进产业结构转型升级。抓住时机，利用好国家和内蒙古自治区促进与扶持经济结构调整的大好环境及诸多支持政策，增强发展信心，激发市场主体积极性，鼓励更多社会资金进入新兴产业，优化产业结构、转变发展方式。在政策导向方面鼓励支持优先发展延伸产业、非资源型产业、战略性新兴产业和高新技术产业，积极发展循环经济，延长产业链条，多元化拓展，培育新的产业增长点。

二是大力引进技术人才、科研力量和新项目，提升核心发展能力。加大对人才资源的投入，落实奖励优惠政策，从高等院校、科研院所和国内外大中型企业引进符合地区经济社会发展需要的高层次、高技能人才；同时将基础教育、职业教育及从业人员技能培训作为一项长远发展战略，加大教育与科技投入，促进科技进步，提升创新发展能力和核心竞争力及产业发展层次。大力创新，促进科技与产业深度融合，积极发展、引进新兴产业，并通过高新技术改造推动传统产业转型升级，淘汰高耗能、低能效、高污染的工艺、设备和产品，提升传统优势产业及大力培育接续与替代产业，重新找到快速发展的通道，避免陷入“资源诅咒”和“增长陷阱”，加快培育竞争新优势。

三是重点引进先进装备制造项目和大型骨干企业，作为新兴产业引擎与支撑。通过引进先进装备制造项目和大型骨干企业，发挥其引领与辐射作用，带动产业结构加快转型步伐。加快发展运输、工程、矿山和冶金机械等，发展新的产业集聚区，通过发挥后发优势，培育新的支柱产业，防止经济增长过度依赖低端制造业的发展，防止资金投放到正在淘汰的行业或产能严重过剩的产业，使地区经济增长拥有强劲持久的发展后劲。

四是引导金融机构实行地区倾斜，积极给予资金支持。中央银行及商业银行在制定信贷规划方面应充分考虑地区实际状况，推行信贷差异化政策，有所侧重和倾斜，以有效解决发展新兴产业及产业转型升级资金需求。并通过多渠道融资，缓解部分传统支柱行业和大型房地产企业暂时出现的资金短缺，帮扶其尽快走出困境，减少“半拉子”工程。同时，依赖城市承载能力的支撑，有序吸纳农村富余劳动力，积极发展劳动密集型产业，加速推进城镇化进程，实现人口集聚，带动房地产需求，消化过剩的新建在建商品房，重振市场信心。

五是加快发展现代服务业，进一步改善地区投资发展环境。大力发展物流、金融、文化、旅游、商贸等现代服务业，有效降低从业人员生活成本及行政成本，提振地区对产业项目和高技术劳动力的吸引力。加快现代物流园区建设，完善城乡金融服务体系，以蒙元、沙漠、草原文化和便利的交通条件拉动当地旅游业加快发展，打造我国北方特色旅游及现代商贸中心，以服务业的快速崛起带动产业结构转型升级。

（作者单位：人民银行呼和浩特中心支行金融研究处）