职业资格二十年：有立法，无细规

张羽

【√】尽管《行政许可法》、《就业促进法》等一系列法律都认可了职业资格制度的存在。但职业资格制度所衍生的证书市场乱象，日益引发了社会性的担忧

微博上十分流行一个段子：“人的一生，似乎可以用档案夹中几张薄薄的纸片和几本证书就可以概括了。出生的时候有出生证，上学的时候领学生证，工作了发给工作证，结了婚自然藏有结婚证，退休后会捧出退休证，再后面的证件不说也罢，因为那意味着无可奈何的烟消云散。”

今年是我国正式推广职业资格制度的第二十年。1993 年中共十四届三中全会首次明确提出学历文凭与职业资格并重,“职业资格”的说法首次在国家政策层面上被确立。

现实状况却令人忧虑。《方圆》采访北京丰台职业资格证书诈骗案时发现，很多人对职业资格只有一知半解，甚至明知有假，仍愿意付出高额费用参加培训，获取假证。

5月11日，人力资源和社会保障部发布了关于清理规范职业资格第一批公告，这是从2008年启动该清理行动以来，第一次开花结果。长期以来，职业资格领域的机构杂、收费乱、考试多、证书滥、骗子多……诸多乱象，能否就此终结？

职业资格证：想说爱你不容易

在国家人力资源和社会保障部下属的官方网站“国家职业资格工作网”中关于“国家职业资格证书全国联网查询”的页面上，一行字醒目地提醒着来访者：“近期，网上频繁出现假冒国家职业资格证书查询网站。为了保障社会公众利益，维护国家职业资格证书权威性，现公布全国各地、行业、企业职业技能鉴定中心的官方网址。同时对已发现的假冒网站进行公示，请社会公众提高警惕，谨防上当。”

近年来，职业资格证书制度在国内的逐步推广，特别是2003年以后，高校扩招后的大学生开始毕业，“人才”似乎不再缺乏，就业难成为社会共识。于是，不管是未毕业的，还是已经就业的，都开始意识到手握“证书”的重要性。

这些都衍生了一个新兴市场：职业资格教育与培训。其内容涵盖了考试报名、培训班开设、培训教材出售、邀请培训老师等等诸多环节。

这个市场形成了一套默认的潜规则：政府部门或相关机构通常负责制定相关政策，拟定职业技能鉴定标准，而职业资格证书的认证开发和职业培训等具体工作往往由部门的直属单位负责。而这些直属单位又各自办了许多职业技能培训学校，作为社会力量办学机构进入市场，开展考试的“定点培训”。

在数以百计的各种职业资格的承载下，很难有权威数据表明这个市场的经济价值有多大。2010年，青海省社会科学院研究人员毛江晖曾发表观点，认为职业资格考试市场价值3000亿。

据《方圆》不完全查证，以被喻为“中国第一考”、获取法律职业资格的司法考试为例，北京地区就有超过二十家的正规培训机构，这还不包括各类小型只以出售相关资料为主的网站。最常见的课程班都是大班授课，听众大都在三四百人，每个课程班费用都通常在5000元以上，某司法考试学校网站上最贵的课程价值33540元。

2011年度在北京报考该考试的超过3万人，按每人5000元计算，仅培训市场价值就高达1.5亿。由于通用教材（即俗称的三大本）的昂贵费用（官方定价三百元），大多数考生会选择100元左右的盗版，即这个盗版市场也达到300万以上。司法考试报名费为每人220元，用于支付考场、阅卷等费用，总额也超过600万。即报名、教材、培训三项保守估计相加，北京市仅法律职业资格这一项市场额就已经高达2.3亿。

那么，被证书困扰的中国人到底要面对多少种职业资格证呢？这要从中国开始建立职业资格证书制度开始数起。

建立：从计划经济向市场经济转变的内容

我国正式的职业资格证书制度源于上世纪五十年代所建立的“工人技术等级考核制度”，其主要是针对企业中的技术工种的复杂程度进行分级发放薪资待遇，我们通常所说的“七级工”、“八级工”就是这种制度下的产物。

上世纪九十年代中期，随着改革开放的不断加深，计划经济体制下僵硬的工人技术等级考核不能再适应经济发展的需要。

为了推行职业资格证书制度，国家在制度和立法层面上进行了双重努力。

1993年，当时的劳动部（后变更为人力资源与社会保障部）发布了《职业技能鉴定规定》；1994年3月劳动部、人事部联合颁发了《职业资格证书规定》；1994年6月, 中央编制办批准成立劳动部职业技能鉴定中心, 负责国家职业资格证书制度的实施；1994 年7月全国人大通过《劳动法》, 确立了职业资格制度的法律地位。

按照上述规定，职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准，如电工、焊工等基层岗位。执业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）学识、技术和能力的必备标准，如法律职业资格、注册会计师等等。

根据政策和法律规定，我们可以发现，最初实行职业资格制度的行业主要应分布在与财产、生命、安全等相关领域：

（ 1） 财产类： 包括注册会计师、珠宝鉴定师、期货经纪人、保险经纪人、保险代理人、房地产经纪人、房地产估价师、证券经纪人、证券代理人、专利代理人、拍卖师、注册税务师、监理工程师等。

（ 2） 安全类：包括注册建筑师、注册结构工程师、电气工程师、消防士、船舶士等。

（ 3） 生命类： 包括执业医师、执业药剂师、执业牙医师、执业假肢师、理发师、美容师等。

（ 4） 特殊职业或职位, 包括法官、检察官、信息安全检查官、卫生标准检查官、海关商检、动植物检疫、环境检查员等, 由于它们的主要特点和上述职业相似，业后果严重、对专业技术要求高等, 他们也可以采用职业资格制度中的一部分管理方法或借助于职业资格制度进行管理。

演变：将其中的一部分推进为就业准入

事实上，职业资格制度可是说经历了横向和纵向的发展。

在横向上，职业资格的涵盖范围扩大。前文所论述，都是“国家职业资格”，通常是一些传统的、专业性强的技术工种，如前文提及的电工、注册会计师等等，由政府劳动或人事部门行使颁发资格证权力。

随着职业资格证受到劳动者青睐，一些所谓的“白领职业”也进入了这个范畴，常见的包括人力资源管理、行政管理、物业管理、营销管理、项目管理等等。其中，不乏各相关行业在颁发自己行业的职业资格证书和上岗证，这也导致了“证出多门”的现象，一直为学界所诟病。

譬如近些年热炒的“婚姻家庭指导师”，2007年媒体曝光了位于北京东交民巷饭店写字楼的北京华夏思宇培训中心，该中心没有经过劳动和社会保障部职业技能鉴定中心的审定，就开始举办所谓的“婚姻家庭指导师”培训，其培训的利润更是惊人，仅北京就有500多人参加了该中心的培训，学费为每人4200元。实际上，劳动和社会保障部于2007年4月25日正式发布了“婚姻家庭咨询师”这一新职业信息，从未发布过有关“婚姻家庭指导师”的任何信息。虽然婚姻家庭咨询师的新职业信息已经发布，但相应的国家职业标准尚未颁布，培训教材也还在开发过程中。

在《方圆》报道的丰台职业资格诈骗案中，出现频率比较高的一些诈骗项目如“高级项目管理师”、“二级建造师”、“高级物流师”等等，大都出现于这些新兴行业，受骗者也以企业白领和中高级管理者为主。

另一方面, 在纵向上，又一新词汇“就业准入”进入了人们的视野。2000年7月, 原劳动和社会保障部颁发的《招用技术工种从业人员规定》，其将国家职业资格分为初级（五级）、中级（四级）、高级（三级）、技师（二级）、高级技师（一级），要求我国在95个职业开始试行就业准入制度。

就业准入制度的具体操作是：中等职业学校的应届毕业生必须持职业资格证上岗, 可考初级或中级；往届生慢慢过渡到补证上岗；需持证书的级别由用人单位根据需要自定。

“经过十余年的发展, 我国职业资格的认证制度实现了由计划体制形态向市场体制形态的过渡；实现了由企业内部的组织与管理向国家法律法规指导下的社会化管理转型。”有专家如是评价。

含金量各不相同

随着职业资格制度在我国的建立，各类职业资格证书已经成为技术类劳动力市场，乃至高级白领的“通行证”。然而。种类繁多、颁发机构各不相同的职业资格证，含金量各不相同。

在技术类劳动力市场，例如电焊工、数控车工、工具钳工、汽车维修工等，由于大都推行就业准入，且更倾向于俗话说的“技术活”，更受到体力劳动者的青睐，特别具备一定学历的进城务工者。制造类企业，也乐于雇佣持证上岗的人员，以保证生产安全和产品质量。

比如物业管理人员，根据职业资格证书的要求，上岗者必须具备能从事简单的家电维修、土木结构维修、下水道疏通等技能，否者就不能上岗。

近年来，我们向外国也输出了不少劳动力，而按照国际劳工组织的要求，他们大都需要相关的职业资格才可以。

在高端劳动力市场，以注册会计师、执业医师、法律职业资格、注册建筑师、注册电气工程师等为代表，实施职业准入类的职业资格证书，由于获取相关证书就意味着进入了一个高收入行业，加上相关考试难度极高、通过率低，获得行业认可度高，从而含金量极高。

当然也并不是所有的职业资格证都有极高的要求。有些特别实用的证书，也受到青睐。譬如很多人会考一个导游证，目的仅仅是为了旅游时可以免掉门票。

近年来，一些国外的行业协会或者中介机构，也在中国推行一些所谓资格证，并且有滥发牟利的现象。必须注意的是，中国与外国的职业资格不存在互相认可的协议，所以如果未在中国取得许可的话，就没有价值。

还有一些职业资格证，由于入行难度不大，社会普遍认知度不高，很难评价其含金量。例如策划师、婚礼主持师、汽车营销师等等。

正名：职业资格本质是行政许可

职业资格制度实施以后，各种认证的权力一直由各种行政机构行使，因此，职业资格制度从本质上构成了行政许可。这一点，被2004年开始实施的《行政许可法》所确认。

该法第十二条规定，对于“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可。也许会有人疑问：为何职业资格在法律明文规定的情况下，仍然偏离了既定轨道，甚至出现了严重刑事案件？

事实上，法律职业资格证、注册会计师证这类由于社会关注度高，国家的高度管控，运行得已经相当规范。但大多数职业资格证的获取，由于法律规定的不完善，颁发证书的职业技能鉴定机构本身又是一块“肥肉”，其归口问题始终在各方博弈和争论中，难以定决。

“令人堪忧的关键问题恰恰在于各种各样的职业资格考试逐渐偏离了《行政许可法》保障提供公众服务的质量，维护社会公共利益的初衷。职业资格考试滥设的趋势越来越明显。职业资格的功能被严重扭曲，维护公共利益的核心功能被搁置一边，而假借职业资格考试牟利则成为一些政府部门的初衷。”广东海洋大学法学院讲师李锦辉指出。

原来，为了按照职业标准, 国家开发完成了主要职业和工种的国家职业技能鉴定题库, 并通过在全国各地建立的8000个职业技能鉴定所、站, 对2000个以上的职业和工种的劳动者进行了职业技能鉴定，他们是认证通过申请者职业资格的直接部门。由于职业种类繁杂，这些技能鉴定所，又会经常与相关主管部门合作，以便于考试和培训。而法律在这方面的规制却显得相当薄弱。

《方圆》发现，尽管《行政许可法》第五十四条进一步规定“行政机关如果采用考试的方式进行职业资格认证必须公开报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲，并且不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材和其他助考资料”，但在百度百科的高级人力资源管理师的词条下，仍有某培训机构宣称自己为“人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心授权的高级人力资源管理师北京试点考试培训单位”。

对于这种明显违法的现象，“目前我国尚未制定专门的职业资格制度法及其他的实施细则, 也就无法明确职业资格制度的法律地位、职业范围、行政主体（管理机构）的权限和相互关系；冲突解决的方式、监督检查及救济办法等。”湖南省人事厅专业技术人员管理处副处长周光明在其文章中指出。

据记者了解，目前仅仅是学术界有很少人的在讨论将“剥夺资格”入刑的问题。

争议：由第三方机构介入认证？

尽管《行政许可法》、《就业促进法》等一系列法律都认可了职业资格制度的存在，但职业资格制度所衍生的证书市场乱象，日益引发了社会性的担忧。这些担忧中，除了市场监管的问题，有两方面来自于制度层面：

一个是制定职业资格标准的混乱。整理数以千计的职业资格可以发现，在颁发的依据上各有不同。有的是国家立法层面确立的，如《律师法》、《注册会计师法》等等；有的是由人事部门统一规划出台的，如注册机构工程师、职业药师；有的是有关部委或行业协会制定的，如人力资源师、室内装饰设计师等等，缺乏一个统一的管理对口机构。这个问题，在成立人力资源和社会保障部后，有所缓解。

另一个则是职业资格由谁来认证的问题。一些学者和实务工作者主张，目前我国的职业资格的标准颁布和认证都是以政府部门为主导的，而国际上通行的职业资格认证是由第三方机构来完成的，后能更加能够避免政府集“裁判员和教练员”于一身的尴尬。

清理：五年才结果

2007年，官方开始意识到职业资格制度在推广过程中带来的问题。2007年12月30日国务院办公厅下发《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》一文，斥责在制度执行过程中“考试太乱、证书太滥；有的部门、地方和机构随意设置职业资格，名目繁多、重复交叉；有些机构和个人以职业资格为名随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，甚至假冒权威机关名义组织所谓职业资格考试并颁发证书；一些机构擅自承办境外职业资格的考试发证活动，高额收费等”。

人力资源社会保障部、发展改革委、公安部、监察部、教育部、民政部、财政部、工商总局等等各个国家部委都被牵扯进这场行动中。

或许是有关方面也没有预料到工作内容的复杂性，原定只有四个月（上述文件中截止日期为2008年的4月30日）的行动，竟然开展了五年之久。

直到2012年5月11日，这场堪称“史上时间最长、范围最广”的职业资格规范清理活动，才开花结果。

纳入第一批公告保留的职业资格有265项，主要包括：职业准入类职业资格36项（专业技术人员职业准入类职业资格33项，技能人员职业准入类职业资格3项，请见附表）；职业水平评价类职业资格229项（专业技术人员职业水平评价类职业资格26项，技能人员职业水平评价类职业资格203项）。

据了解，今后，人力资源和社会保障部还将继续分两批发布清理规范后保留的职业资格。或许，要到那时，我们才能确定中国到底还有多少职业资格。