后改革时代背景下的顶层设计

袁峰

后改革时代，中国改革环境的复杂性以及面对矛盾与问题的难度与过去有很大不同，涉及上层建筑以及全国性的整体改革，会触碰一系列体制性障碍和结构性矛盾，必须以科学的顶层设计为前提，才能减少改革的盲目性，避免改革的碎片化，降低深化改革的风险与成本。

改革初期我国在没有现成经验与成熟理论依据的情况下，在容易改革的领域、基层可以探索的领域取得了一系列的改革成就。在后改革时代，中国改革环境的复杂性以及面对矛盾与问题的难度与过去有很大不同，涉及上层建筑以及全国性的整体改革，关系到全社会的利益关系调整，会触碰一系列体制性障碍和结构性矛盾，仍然依靠“摸着石头过”的办法已经难以为继，必须以科学的顶层设计为前提，才能在总结以往改革经验与教训的基础上，减少改革的盲目性，避免改革的碎片化，降低深化改革的风险与成本。

理性选择改革新方向

在顶层设计中，对于改革方向的选择是具有全局性意义的。中国改革总体的大方向是明确的，不会出现“改制”或“改向”的可能。当前增强改革顶层设计的方向性引导主要是为了进一步推进各领域的改革。以往一些领域的改革由于缺乏方向性顶层设计，忽视了基本医疗、基础教育以及居住的公益性与保障性，片面地推动了医疗市场化、教育产业化、住房货币化，付出了代价和成本。在后改革时代，我国提出了国民经济又好又快发展、社会主义文化大发展大繁荣、政治制度自我完善和发展以及社会和谐的发展目标，为了使我国经济、文化、政治、社会等领域的改革不走弯路，改革方向的选择，必须结合新的国际国内环境，适应人民群众不断增长的需求。例如，在金融危机背景下，政府投入太多、成本过高、依赖外需的经济发展方式应当转变为鼓励创新、创业、可持续、更多促进内需的经济发展方式；在人民群众物质生活日益丰富的基础上，精神文化层面自然产生了多层次的需求，以往完全由政府主导的文化发展方式应当转变为政府主导的文化事业与市场调控的文化产业协调发展的方式，最大限度地满足人民群众多层次的文化需求；随着经济社会的发展以及人民政治参与积极性的不断提高，应当通过政治体制改革，实现由“法制型”政府向“法治型”政府的转变，由“民本型”政府向“民主型”政府转变，由“科层型”政府向“科学型”政府转变；伴随我国改革进入攻坚阶段，社会矛盾纷纷凸现，社会管理上的“强政府—弱社会”模式应当向“强政府—强社会”模式转变，并最终形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的共治模式。方向性顶层设计的合理性与科学性不能建立在个别政府官员或专家学者的“一家之言”之上，必须以民主机制为保障，以社会多方协商、共同选择为依据。应通过利益相关者之间的协商对话，营造共同关心的社会氛围，在彼此倾听与理解各自偏好的基础上，形成妥协与融通。

正确引领改革的价值取向

处于转型中的中国社会，人们在生活方式、价值追求、资源分配上的差异与分化已经出现，要在多元并存的社会中谋求改革，必须首先达成价值认同，以增强凝聚力。以什么样的价值观继续引领改革、评价改革是后改革时代顶层设计不可回避的问题，也是决定改革能否最终顺民心、合民意的关键。党和政府通过改革所取得的实际成就只有符合社会价值标准，才具有政治合法性。经济增长能够增加经济总量，一定时期内可以普遍地提高人民的物质财富。经济发展的成就可以为国家政权提供一定的合法性基础。但经济增长并不能对政治合法性起到决定性的作用。改革开放以来中国经济总体水平的提升已经有力地证明了当代中国政治系统的有效性。然而，经济增长过程中社会大众的心理需求并不是单一的、固定不变的，人们对政府的清廉程度、利益分配的公平性以及未来经济社会发展的可持续性等方面的需求会愈来愈强烈。就巩固当前我国政治合法性的基础而言，坚持将社会大众普遍认同的社会价值规范贯彻于党和政府的一系列的实践活动之中，是一个重要的取向。只有体现公正、协调、可持续等价值取向的经济增长才能获得持久的政治合法性。当前的改革顶层设计应当发挥价值引领的作用，突出强调经济运行过程的公正与廉洁、经济成果分配的共享与公平、经济资源使用的节约与低耗。

推动整体协调的改革

“摸着石头过河”式的改革，通常带有试验、探索的性质，由于受制于各种主客观条件，改革者往往对改革本身缺乏整体感，难以形成系统性的认识。当然，由前期改革引发的经济社会发展中的不平衡、不协调、不稳定问题是可以通过持续的改革加以解决的。后改革时代的改革应当是对以往那种零散式、碎片式改革的修正与颠覆，顶层设计应当充分注重整体改革的协调性，它不仅要增强各领域内部改革的协调性，而且要对各领域改革之间的协调性提出要求。经济体制的改革，要全面地处理好生产、分配、交换、消费之间的关系，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针；要统筹好城乡发展，缩小区域发展差距，形成经济社会发展一体化新格局等。文化体制的改革，要使祖国传统文化与当代社会相适应、与现代文明相协调；自觉把正确的价值追求同崇高的艺术追求统一起来等。政治体制的改革，要促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐；坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一等。社会体制的改革，既要最大限度激发社会创造活力，也要最大限度增加和谐因素；既要社会和谐人人有责，也要和谐社会人人共享等。顶层设计还应当从上层建筑领域开始，推进经济体制、文化体制、政治体制、社会体制之间的配套改革与系统协调。由于政治体制改革、文化体制改革难度大、涉及面广、关联性强、起步晚，当前尤其要注重建立与经济社会发展相适应的政治体制，处理好国家与社会、政府与市场、中央与地方的关系；要注重建立与经济、政治、社会协调发展的文化体制，促进文化事业的政治性、文化产业的市场性、文化服务的公益性的有机统一。

确定推动整体发展的改革突破点

顶层设计要考虑到点与面的结合，应当抓住在当前形势下影响中国经济社会稳定、可持续发展的重大核心问题，确定推动整体发展的改革突破点。这个突破点应当是长期以来牵涉各种矛盾的核心问题，也是民怨集中的焦点问题，更是涉及众多领域改革的“多难”问题。“十二五”规划将扩大内需作为战略要点，而深化收入分配制度改革将是关键。解决收入分配问题，涉及以改善民主为重点的社会建设领域，需要推进社会体制改革；涉及经济运行中的分配领域，需要深化财税体制改革；涉及保障公民合法权益的民主法治建设领域，需要推进政治体制改革。当前有关收入分配问题的核心是要在后改革时代解决享受改革和发展成果的公平性问题，破解这一难题的关键是要在合理调整收入分配关系中秉承公平正义的原则。当前，为了让人民从他们的实际所得和满足需要方面体验到公正的结果。首先，要通过减少国家和企业在国民收入分配中的比重，提高城乡居民收入比重，让改革发展成果惠及更多群体。并且，使城乡居民收入增长速度不低于GDP的增长速度。其次，通过收入再分配等手段对社会弱势群体，如老人、妇女、儿童、残疾人士、贫困者、失业者等进行扶助，使他们的待遇不致因事实上的不平等而陷入更大的不平等之中。当前还要对没有很好享受到改革发展成果的农民群体、企业退休人员等加以关注，进一步提高他们的收入增长速度。第三，对收入偏高、过高的行业及群体进行适度调节，保护合法收入，取缔非法收入。第四，扩大中等收入群体，推动“金字塔型”的收入分配格局转变为“橄榄型”格局。并且，减轻中低收入群体的税负，创造条件让更多群众拥有财产性收入。

完善改革的政治驱动机制

改革开放以来的实践经验表明，中国任何领域的改革都离不开执政党及其政府的政治支持与驱动。后改革时代，党面临着许多前所未有的新课题新考验，世情、国情、党情发生了新的变化，这决定了进一步完善改革的政治驱动机制，即建设什么样的执政党，应当是当前改革顶层设计中的第一要务。当前应当以改革开放精神全面推进党的建设工程，才能确保党始终站在时代前列带领人民不断开创改革创新事业。首先，党的理论建设是政治驱动的思想动力。当前要科学理性地驱动中国新一轮改革，就必须不断根据变化了的客观情况，实事求是，探索真知，创新和发展执政党理论和政府理论。其次，执政党的执政方式对于任何社会和国家而言，都不存在一成不变的道理。党的执政方式中的某些方面需要根据新的要求作出相应的调整和创新，是政治生活中符合发展逻辑和规律的正常现象。当前中国共产党的科学执政、民主执政、依法执政正在成为驱动我国改革的主要方式，它们的健全与完善对于引导中国科学改革、民主改革、依法改革意义重大。第三，优良的党风是凝聚党心民心的巨大力量，也是党始终保持对改革的领导力与驱动力的关键。当前要凝聚党心民心，需要真诚倾听民意、真情关心民情，以求真务实作风推进各项工作，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；需要倡导勤俭节约，要求领导干部廉洁自律，提高党员干部拒腐防变能力；需要坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实解决群众反映强烈的问题；需要继承优良传统，弘扬新风正气，以优良的党风促政风带民风等。

（作者为上海行政学院政治学教研部教授、博导）