荣誉骗局，如何治理

邬佩怡

2011年7月，“共和国脊梁”奖的评选狠狠戳痛了央视著名节目主持人倪萍的“脊梁”。虽然事后证明其与“花钱买奖”毫无瓜葛，但提及此事，倪萍仍然心有余悸。

她事后接受媒体采访时谈到，“我曾获过无数奖项，从没怀疑过奖项的真假，更无从核实。但这次事件给了我一个巨大的警醒，今后这类活动我得留个心眼，弄清组织者是谁、颁发者是谁、调查过程怎样后再确定是否参加。”

近年来，以“中华”、“中国”、“共和国”字样命名的奖项比比皆是，以价易奖的情况更是屡见不鲜。许多人都瞄准这一“商机”，打着评选“中国??大使”、“共和国??人物”、“中国??协会高级研究员”的旗号，以邀请名人、政要参与领奖、颁奖为噱头，骗取公众信任进而聚拢钱财、或者实施诈骗。

究竟，普通公众应该如何鉴别所获荣誉的真伪？“中”字头的奖项应该由谁来评？荣誉型诈骗又该由谁去监管？

“中”字头奖谁来评

评比表彰是激发斗志、鼓舞士气的一种奖励手段，我国法律体系中并没有对其具体实施程序、实施主体的系统性规定。对于“中”字头奖项谁来评、怎么评，我们只能到行政规章、规范性文件及国家机关的相关活动中去窥探一二。

2006年12月至2008年初，国务院监察部会同国务院纠风办、中央编办、发展改革委、民政部等部门组成联席会议，组织开展了各级行政机关、事业单位、社会团体（简称行政等系统）评比达标表彰活动的清理工作。在此次清理过程中，全国行政等系统共撤销表彰项目70461个，保留项目2356个，行政等系统中央单位保留项目为377个，总撤销率为97.76%。

据记者统计，在官方公布的377项保留项目中，由全国性的社会团体进行评比的、带有“中”字头的奖项共214项，如：中国管理科学会（管理科学奖）、中国电子学会（电子信息科学技术奖）、中国环境文化节组委会（绿色年度人物）、中国美发美容协会（特殊贡献会员表彰）等等。

同时，民政部门也对各社会团体进行清理整治，重点查处其在举办评比达标表彰活动中乱收费、乱摊派 、乱拉赞助及弄虚作假、铺张浪费、形式主义等行为，并在年检工作中将相关情况列入年度重大事项报告内容。

事实上，我国对浮夸、滥评现象从未放松警惕，仅近二十年内，自上而下的清理工作就有三次：1991年《国务院关于停止对企业进行不必要的检查评比和不干预企业内部机构设置的通知》，1996年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格控制评比活动有关问题的通知》以及上述清理工作。

然而，这些清理活动都只停留在操作层面，并未以成文形式对“中”字头奖项的评奖主体范围、评比条件加以规定。

2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《评比达标表彰活动管理办法（试行）》，并在当年年底成立了全国评比达标表彰工作协调小组（以下简称“国评组”），负责全国评比达标表彰工作的政策指导、统筹协调、审核备案和监督检查。

“评比达标表彰项目实行总量控制，除已经批准的保留项目之外，原则上不再新增常设项目。”国评组负责人就规范评比达标表彰活动工作答记者问时强调，“各地区各部门在组织开展评比达标表彰活动过程中，要严格按照批准的项目开展评比达标表彰活动，未经批准不得变更，不得冠以‘中国、‘中华、‘全国等字样。”

为有效遏制滥评现象，国评组相继制定和发布了《评比达标表彰活动管理办法（试行）实施细则》（以下简称《实施细则》）、《社会组织评比达标表彰活动管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对社会组织评奖活动的程序、评奖范围、主管单位、监管单位等进行了相应规定。

行政监管，困境重重

然而，《暂行规定》第二条明确指出：“评比达标表彰活动，是指依法登记社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织举办的下列活动……”它的出台或许可以遏制社团组织的无规矩、滥评奖之风，但对于假借人才评选、授予名衔进行营利经营或者实施诈骗的行为，却是心有余而力不足。

困境一：授奖单位难以查明

“许多人假借颁发奖项来实施诈骗是因为有巨大的市场需求，功利主义让一些人不修仁义道德、只求虚名浮利；更为重要的是因为我国目前还没有形成健全的监督机制，他们正是利用了这一点。”北京大学社会学系教授夏学銮告诉《方圆》记者，在许多荣誉型诈骗案件中，不法分子都谎称是中国??协会??中心的工作人员，但对于该中心是否存在，多数情况下都难以查证。

2011年6月，民政部有关负责人就取缔“全国高技术产业化协作组织”接受媒体采访时表示，“我国社会组织的登记管理机关是各级民政部门，除国家另有规定外，只有经过民政部门登记的社会团体、民办非企业单位、基金会，才能在社会上依法开展活动。”

“如果其使用的是全国性的社会组织名称，可以直接登录‘中国社会组织网进行查询；如果其使用的是地方性社会组织名称，可向当地民政部门进行查询，以确定身份，谨防上当受骗。”该负责人还提醒公众，如果对某社会团体存有怀疑，可以通过以上方法验证。

然而，对授奖单位的查证却绝非易事。

北京市海淀区检察院办理过一起 “中国艺术文化普及促进会专业人才管理发展中心”涉嫌评奖诈骗的案件。

“中国艺术文化普及促进会”的业务主管单位中国文学界艺术联合会的工作人员在接受媒体采访时谈到：“中国文联没有中国艺术文化普及促进会专业人才管理发展中心，它是中国艺术文化普及促进会内部设立的机构，与文联没有关系。文联只负责社团的成立、登记、年检，社团发证书也不需要我们批。”

公众可以在民政部查询到中国艺术文化普及促进会的相关信息，却无法查询到其下属机构中是否有专业人才管理发展中心。

“诈骗罪的认定主要看两个层面，一是有没有虚构事实，二是被害人有没有产生错误认识。”西南政法大学刑法学副教授陈伟认为，在借人才评选、授予名衔等手段实施诈骗的案件中，使被害人产生错误认识最重要的根源在于犯罪嫌疑人虚构了带有“中华”、“中国”、“全国”等字样的授奖单位、奖项名称。

《暂行规定》对社会组织的登记管理机关、业务主管单位在评比达标表彰活动中的相应职责都进行了相应规定，并要求“登记管理机关建立信息数据库，汇集社会组织设立评比达标表彰项目、开展评比达标表彰活动的情况，并通过互联网向社会公布，接受社会监督”。

然而，民政部门可以汇集所有依法登记、合法存在的社会组织的相关评奖情况，但社会公众对社会组织的内设机构、挂靠单位则依旧无法查明，民政部门也无法面面俱到，公众依旧无法得知授奖单位是否真实存在。

困境二：“骗奖”机构多为“离岸社团”

相较于社会组织的内设机构、挂靠单位，一些在大陆之外注册的社会团体（即“离岸社团”）则更具迷惑性、欺骗性，查证起来更为困难。

我国《社会团体登记管理条例》规定：全国性的社会团体的名称冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。

在借评选人才、授予名衔等诈骗案件中，许多犯罪嫌疑人都会选择在香港、澳门等地注册带“中”字头的社会团体，如“中国人才战略文化研究会”，“中国人才战略研究会”，然后在国内注册文化传播公司等等，如此一来，境内、境外组织机构皆为合法有效，评奖活动形神兼备，骗局看起来更加真实可靠。

《实施细则》第二十九条规定：“对社会组织举办评比达标表彰活动要严格控制，原则上不批准境外组织机构在境内举办评比达标表彰活动。”对境外组织的评比达标表彰活动的管理，原则上由民政部会同外交部等部门依据有关法律法规制定。

然而，对于境外注册社会团体在中国大陆境内的活动，我国目前尚无相关规章制度。中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团在接受《方圆》记者采访时谈到，这是目前社团登记管理方面的一个立法空白。

据调查，从2009年至2011年，民政部门接到的关于离岸社团组织的举报大概有200多件，占整个案件举报总量的50%以上。这些离岸社团的突出特点就是在名称上极具误导性，他们往往都打着“国际、世界、亚洲、中国、中华”等招牌，有的甚至采取跟境内依法注册社团完全相同的名称，从而误导公众。

根据举报，民政部民间组织管理局曾将部分香港登记的社团名称与内地民政部门登记的合法社团名称做了对照，发现这60多个香港注册的社团，所使用的名称很多与内地登记社团名称非常相近或者是同名。

2012年，民政部民间组织管理局涉外民间组织管理办公室主任余永龙，就“中华学生爱眼基金会”假借慈善骗取钱财的情况接受媒体采访时表示，“由于区域法律不同，慈善组织在香港允许用公司的形式进行注册，而内地慈善组织及商业公司则严格区分由民政和工商分别管辖。因此，一些境外组织利用这样的法律漏洞，双脚站在境外，双手伸向境内。”

余永龙谈到，民政部对登记注册了的社会团体组织会进行年检、评估等监督，如未登记则可以依法取缔。但在境外注册的，目前民政部门还没有管理和处罚的办法。他透露，目前民政部门已经关注到这样一批境外机构的存在，所以正配合国务院修订《社会团体登记管理条例》，以便将这些披着“合法”外衣的机构纳入依法管理的范围。

困境三：评奖本身并非行政行为

“目前我国还没有对评奖行为进行规范的相关法律法规，而且评奖行为并不都是行政行为，不能一概而论。”西南政法大学行政法学博士岳丽认为，有些评奖组织并不具备行政主体资格，评奖行为也不具备行政行为的效力，行政机关很难直接介入其具体活动，从而进行预防。

岳丽告诉记者，行政奖励和评比达标表彰活动是两个不同的概念，行政奖励是评比达标表彰活动的一种。行政奖励的目的在于表彰先进、鞭策后进，充分调动和激发人们的创造性与积极性，最终实现国家和社会治理的目标，而许多评奖活动则并非基于公共目的，它的评奖主体大多都是公司性质，行政机关在事前无法主动介入。

此外，在假借评奖进行诈骗的案件中，许多犯罪嫌疑人都是虚拟授奖单位，只能是依靠被害人报案或知情人举报。

收回评奖权

近年来，尽管国评组及相关部门先后出台了有关评比达标表彰工作的管理规定，但社会组织的无规矩、滥评奖之风并未得到有效遏制。同时，假借人才评选、授予名衔等手段实施诈骗的案件数量也呈逐年攀升趋势。

荣誉骗局究竟该如何治理？

“也许可以采取‘先破后立的方式，将评比表彰的大权收回来，成立一个只对中央政府负责的全国性的中立的考评表彰委员会，制定、规范、考评表彰的范围、方法和奖励措施。”夏学銮认为，必须使评比表彰成为富有权威性、体现正义性和具有可持续性的规范制度，进而满足人们追求社会认同的需要。

北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌则认为，评价的权利不应该成为一种垄断的权利，评价权由过去的政府垄断到现在的政府与社会共享是一种良性的进步，评价权的社会化使评价体系、评价主体、评价视角呈现多样性。

“社会组织在评比表彰的过程中如果有借评奖敛财或者是诈骗的行为，我们完全可以通过刑法、行政法等去追究相关主体的责任。不能因为评奖过程中存在一些名不符实、欺世盗名的情形，就一味地去否定社会的评奖权。”在他看来，“疏”比“堵”要更有效一些。

可以层层落实职责

“我曾经也接到过类似的‘获奖邀请，他们说要编纂一本书，把我的经历记录在内，一听就是骗人的。我个人认为，治理表彰泛滥问题，不能用大火急攻，必须用文火慢炖。”夏学銮认为，目前比较行之有效的方式就是层层落实监管职责，比如在出版《共和国??人物》这类型的书时，出版机构应当加以注意。

在这一点上，王锡锌与夏学銮不谋而合。

“既然《暂行规定》明确了‘中国、‘全国、‘中华字样的奖项必须经过批准，那么就应该去把这个规则严格地兑现，不能让其成为一纸空文。”

他们的设想不无道理。

作为“共和国脊梁奖”的主办单位之一，中华爱国工程联合会（以下简称中爱联）在举办该项活动时已8年未检。当时，民政部官方网站显示，中爱联正是因“2004-2006年不按规定接受年检”而于2008年被民政部勒令“限期停止活动三个月”。

而其主管单位文化部，也早于2010年就在其官网发布《文化部业务主管社会组织清理整顿专项工作公告》。该公告称：文化部自2010年7月19日起对中爱联进行定向检查和整顿，在此期间中爱联应暂停一切对外业务活动。

然而，中爱联在清理整顿期间，相继主办了“中华爱国奖”颁奖盛典，以及饱受诟病的“共和国脊梁”评奖活动，中爱联的公务用章并未因清理整顿而封印。

除社会团体的登记管理机关、主管单位需要落实职责外，工商、邮政等部门的相关工作机制也需要加以改进。

“工商部门应该定期对社会上现存的企业、社团组织进行筛查，对未登记注册或已超过有效期限的单位进行取缔或作出相应处理，以避免像‘中国社会调查所这类打着‘国字招牌的组织在社会上招摇撞骗，大肆敛财。” 北京市石景山区检察院检察官赵晓敏说，“全国性会议及评选活动的规定也应该细化并严格执行，增加会议真伪判断的标志，并通过正规、便捷渠道大力宣传，让打着国家机构的幌子进行诈骗的犯罪分子无可乘之机。召开大型会议的场地方也应该具有较强的警觉意识，虽无监管与制止的权力，但在发现可疑情况时可及时向有关部门举报。”

“邮政等金融机构在办理审批手续时也不能走过场，要认真严格办理。在办理需要身份识别的业务时，建议使用身份证识别系统验明相关证件的真伪，避免此类诈骗案件中诈骗行为人利用假身份证到邮局提取汇款行为的发生。”赵晓敏还建议，金融机构与工商部门在不侵犯权利人隐私的前提下，可进行信息共享。“如果能在系统内查询到该企业、社团的真实信息，就能在一定程度上阻碍犯罪活动的进行。”