“大而不倒”问题及其解决路径

李玥

［摘 要］“大而不倒”现象历史久远,现指金融机构因规模、可替代性与系统关联性等因素具有系统重要性而不能任其倒闭,否则会引发系统性风险。各国政府对系统重要性金融机构实施救助的根本目的在于防范或遏制系统性风险。然而,“大而不倒”容易引发金融机构的道德风险,破坏金融体系的市场约束机制。解决“大而不倒”问题的政策路径主要有：加强审慎监管,增强系统重要性金融机构的损失吸收能力和抵御危机的能力；建立有效处置的制度框架,对发生风险的系统重要性金融机构进行有序处置,以减轻其倒闭可能对金融体系造成的负面效应。

［关键词］大而不倒；系统重要性；系统性风险；道德风险；有效处置

［中图分类号］［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）19-0081-03

“大而不倒”(Too-Big-To-Fail)是此次金融危机中出现率最高的词汇,其字面意义是指金融机构的规模太大以至于不能倒闭。次贷危机爆发后,为了防止整个金融体系的系统性风险甚至经济崩溃,美国及相关国家的政府相继对本国大型的金融机构进行了大规模的财政救助即纾困(bail-out)行动,使这些机构最终得以转危为安,从而形成“大而不倒”现象。金融机构“大而不倒”所带来的道德风险,引起各国政府乃至国际社会的普遍关注。如何有效处理“大而不倒”问题,既防范金融体系的系统性风险,又降低金融机构的道德风险,成为后危机时代金融监管改革的热点和难点问题。

1 “大而不倒”与系统重要性金融机构

“大而不倒”的基本含义是：金融机构因其规模太大而不能任其倒闭,否则会引发系统性风险。

“大而不倒”现象的历史久远,最早可追溯到1890年因阿根廷债务危机导致的英国巴林银行危机事件。当时,已成为整个英国商业和经济的信用基石的巴林银行因所持的阿根廷政府债券巨幅贬值而命悬一线,但由于英格兰银行发起金融救助,最终得以化险为夷。不过,“大而不倒”作为政府对问题金融机构展开紧急救助的政策措施,则应以1984年美联储和联邦存款保险公司联手救助伊利诺伊州大陆银行事件为标志。

大型金融机构由于规模大,所占市场份额大,囊括的金融服务种类多,甚至独占某些金融业务,其无序倒闭将对整个金融体系及经济活动造成的恶劣影响,容易引发系统性风险。所谓系统性风险(Systemic Risk),是指由金融体系整体或部分损害引起的,对实体经济具有潜在的严重消极影响的金融服务扰乱风险。换句话说,大型金融机构的倒闭具有极大的负外部性,可能引起一系列金融机构连锁倒闭,进而可能造成整个金融体系乃至实体经济的严重损害,引发系统性金融危机。因此,当大型复杂的金融机构濒临倒闭时,各国政府出于防范系统性风险、维护金融体系稳定的考虑,大都采取中央银行再贷款或直接的财政救助等干预措施,对其加以特殊保护,从而形成“大而不倒”现象。

自20世纪80年代以来,尽管社会各界对“大而不倒”现象提出不少质疑,但面对此起彼伏的金融危机,为了维护本国金融体系的稳定,各国政府从未间断对发生问题的大型金融机构实施紧急救助。在公共财政纾困的作用下,许多濒临倒闭的大型金融机构,如瑞典北欧银行、法国里昂信贷银行、美国的长期资本管理公司、日本足利银行等,均因政府出手相救最终得以起死回生。次贷危机爆发后,面对这场百年罕见的金融危机,为了恢复市场信心、遏制金融危机扩散和蔓延,防止金融体系乃至实体经济的崩溃,世界主要国家的政府共同联手进行了史无前例的大规模金融救助行动。例如,美国联邦政府先后斥资4000亿美元救助房利美和房地美,拨款2000亿美元挽救全美最大的保险集团AIG；英格兰银行向北岩银行提供260亿英镑的紧急贷款并最终对其国有化；冰岛政府将国内最大的三家银行收归国有。这些行动,使原本已在适用上受限的金融救助政策获得了新的效力,同时也使“大而不倒”问题引起国际社会的广泛关注和普遍质疑。

在过去的实践中,判定一个金融机构是否在“大而不倒”的范围,并没有确立明确的标准,因此,对于某个已陷入绝境的金融机构是救或是不救,完全依赖于各国当局的自行判断。次贷危机后,“大而不倒”问题迅速成为国际社会关注的焦点。为此,金融稳定理事会(FSB)将其列为重要议题展开研究,提出了 “系统重要性”概念,并对那些“大而不倒”的机构正式冠以“系统重要性金融机构”(Systemically important financial institutions，SIFIs)的称谓。

所谓系统重要性金融机构,是指由于规模、可替代性与系统关联性等,其无序破产将对更广范围的金融体系与经济活动造成严重干扰的金融机构。系统重要性金融机构的识别标准,主要有三项：①规模(size),即金融体系中单个金融机构所提供的金融服务数量及其所占的市场份额。判定一个金融机构是否具有系统重要性,规模是一个最直观的标准。一般而言,单个金融机构对整个金融体系运作的重要性随着其提供的金融服务数量及其所占的市场份额的增加而增加。②可替代性(substitutability),即金融市场中是否存在其他金融机构可能提供与其同样或同等的服务。从质的角度看,判断一个金融机构是否具有系统重要性,可替代性是一个重要标准。一旦发生倒闭事件,如果金融市场中的其他机构难以提供与其相同或相类似的金融服务,则表明该机构在金融系统内具有不可或缺的地位。③关联性(interconnectedness),即金融机构与金融体系中其他组成部分之间的联系。从跨行业维度看,系统性风险的集中和传递问题可能因金融机构之间关联度的升高而增加,这些风险可能来自于各金融机构之间相似或共同的风险暴露方式,或者源于其资产负债表之间的直接关联。因此,对单个金融机构的保护程度必须与其对系统性风险的贡献度及其倒闭的溢出效应相匹配。

正是因为“大而不倒”机构具有“系统重要性”,其倒闭容易引发系统性风险,所以,各国政府对其给予某种特别保护。就一国而言,系统重要性金融机构处于该国金融体系的中心地位,一旦倒闭,会对国家金融体系或者更宏观的经济环境造成严重损害。就全球范围而言,系统重要性金融机构因其规模、市场重要性和全球关联性,一旦倒闭,会严重影响全球金融体系以及对一系列国家造成不利的经济后果。从次贷危机中各国的金融救助案例来分析,尽管个案发生的背景和条件各有不同,但各国政府实施金融救助的对象均具有系统重要性,其救助的根本目的均在于防范可能发生的、或者遏制正在发生的系统性风险。在金融全球化、经济金融化的大背景下,由于系统重要性金融机构规模大、交易对手多、组织机构复杂、与其他机构和投资者的关联性强,且不可替代性高,一旦陷入困境,不仅自身面临巨大的救助成本,也会影响交易对手和市场信心,加剧市场恐慌,从而造成金融体系的整体不稳定。因此,出于防范系统性风险的考虑,世界各国政府对这类机构决不会见死不救,这就导致许多机构虽历经危机却终能死里逃生,因而形成“大而不倒”愈演愈烈的现象。

2 “大而不倒”引发的道德风险

在金融危机的形成和演进过程中,政府对陷入困境的金融机构是否给予救助,总是面临两难选择：如果不出手相救,则其倒闭会导致金融机构连锁倒闭即“多米诺骨牌”效应,从而引发系统性风险；如果出手相救,则又会强化其“大而不倒”的预期,在金融体系和金融市场引发道德风险。

在经济学语境下,道德风险(Moral Hazard)是指一方在风险隔离的条件下,会采取与其完全暴露在风险之下时不同的行动。由于相信自己不会完全承担其行为的后果,因而其行事会不再像其承担完全行为后果时那样小心谨慎,而导致另一方为其行为承担部分后果。结合“大而不倒”现象来分析,道德风险是指这样一种情形：具有系统重要性的金融机构在经营失败时,因受到政府公共财政的救助等特殊保护而逃避了本该承担的风险甚至倒闭的后果,由此会促使其日后从事经营业务时冒更多更大的风险。

“大而不倒”引发的道德风险,表现在多个方面。

从“大而不倒”机构本身来看,由于机构经营的巨额损失最终由政府埋单,这不仅会使政府救助所投入的财政成本转化为其股东和高级经理人的巨额私人收益,而且容易诱使这些机构的逆向选择行为。倘若这些机构存在着一旦经营失败则会由政府救助的预期,那么,它们就不会像一个理性经济人一样作出审慎决策,就可能会为实现自身利益最大化而热衷于冒险,如降低贷款标准,放弃审慎原则,形成高杠杆的融资、过度的证券化、过度的金融创新甚至严重的金融泡沫。在这种情形下,政府的救助事实上是在鼓励它们任意放松风险管理,而从事高风险投资和交易业务,以期在经营成功时获得超额利润,而在经营失败时则由纳税人纾困。可以说,“大而不倒”不仅违背了“风险自负”这一市场经济的基本法则,客观上刺激了这些金融机构日后从事更大规模、更高层次的风险经营,而且在一定程度上鼓励了金融机构竞相扩大规模,并增加业务复杂性和系统关联度,因为规模越庞大、业务越复杂,系统关联度越高,所带来的系统性风险就越大,因而获得救助的筹码就越多,则越是“不能倒”。而这种结果,显然是与政府实施救助的初衷相悖的。

从金融市场参与者来看,如果大型金融机构面临倒闭时会得到政府救助,那么,就没有人愿意花精力去关注这些机构的经营行为,金融系统的市场约束机制可能会受到影响,股东、债权人、存款人、担保人、保险人等利益相关者对金融机构的制约和监督可能会弱化。例如,机构的股东因不用担心其投资血本无归,就不会重视和关切机构的审慎经营和风险控制状况,反而会支持机构采取高风险经营策略,甚至不惜过度冒险,以求获得更高的投资回报。同样,机构的债权人因不必担心承担风险损失,因而也不会过多地关心金融机构的经营状况。而对于其他市场参与者而言,“大而不倒”容易助长其冒险和投机的心理,它们可能会将这些机构视为“永不沉没的金融航母”而增加对其投资,这种市场的逆向选择反过来又会导致“大而不倒”问题的进一步加剧。

可以说,“大而不倒”不仅引发系统重要性金融机构的道德风险,而且也弱化了金融市场的优胜劣汰机制和自我纠正机制,使经营亏损的金融机构不能及时淘汰出局,市场约束的作用受到扭曲,市场退出的压力不复存在。这些因素的综合影响,道德风险会在整个金融市场中扩散和放大,当风险积累到一定程度,金融危机也就一触即发了。

3 解决“大而不倒”难题的政策路径

从次贷危机中金融机构倒闭与救助的典型案例来分析,一个系统重要性金融机构的轰然倒闭对一国金融体系乃至实体经济的负面影响不可小觑。2009年末雷曼兄弟倒闭案给金融市场所带来的溢出效应就是一个惨痛的教训。但是,如果任由“大而不倒”现象继续蔓延,这些金融机构必将会以更高的受保护预期,去冒更大的经营风险,以此搏取更多的获救筹码,来绑架政府,让纳税人埋单。当金融机构面临倒闭时,各国政府则始终面临两难的选择。正如保罗·卡拉诺所指出的：2008年,政府官员被迫在纳税人纾困(糟糕)与金融体系崩溃(或更糟糕)之间作出选择。有鉴于此,国际社会就终结“大而不倒”神话迅速达成共识。美英等主要发达国家相继出台了金融监管改革法案,FSB等国际组织也提出了一些政策框架和建议,试图通过宏观审慎监管与微观审慎监管相结合,加强对系统重要性金融机构的监管,同时构建金融机构有效处置的法律框架,探索出破解“大而不倒”难题的可行路径。这些实践和探索,预示着国际金融监管制度改革的方向。

3.1 增强系统重要性金融机构的损失吸收能力

为了提高系统重要性机构的损失吸收能力,减少其倒闭的可能性,巴塞尔委员会通过《巴塞尔协议Ⅲ》推出了提高这些机构最低资本标准的措施：一是设定资本附加,要求系统重要性银行以普通股形式增加留存资本,设置“资本缓冲”,以进一步增强吸收非预期损失的能力；二是对系统重要性银行的流动性覆盖率提出额外的监管标准,以反映其在系统稳定及系统性风险累积方面所具有的重要影响。

3.2 强化单个金融机构的审慎监管

加强系统重要性金融机构的监管,限制单个机构的规模、复杂性和系统关联性,以降低单个金融机构在系统性风险的集中和传递方面的重要影响,是后危机时代各国金融监管法改革的基本走向。这以美国《多德·弗兰克法华尔街改革与消费者保护法》为代表。该法对系统重要性金融机构规定了更加严格的监管制度,其中包括：一是限制机构的过度扩张,要求其在储蓄市场份额不得超过10%,并在风险资本、杠杆率、流动性要求、风险管理、重组计划、信用集中度、信息披露等方面实施更严格的监管。二是引入“沃尔克法则”(Volcker Rules),要求银行机构对私募基金和对冲基金的投资额不得超过基金总资产的3%以及银行一级资本的3%,同时,限制银行从事自营交易,禁止银行做多或做空其销售给客户的金融产品。三是限制金融衍生品投机交易,规定银行仅可从事利率、汇率以及黄金和白银的掉期交易,信用违约掉期(CDS)等高风险衍生产品由特定子公司经营并接受特别的资本金、保证金和职业操守等监管要求；绝大多数场外衍生品将通过第三方交易所和清算中心进行集中交易、统一清算。

3.3 构建金融机构有效处置的制度框架

实际上,现有的普遍破产清算程序不能应对金融机构破产问题,金融机构“太大而无法清算”也是“大而不倒”的一个重要原因。因此,要破除“大而不倒”的现象,必须建立一套有效处置的制度机制,以减轻系统重要性金融机构的倒闭可能对金融体系造成的负面影响。作为金融监管改革的一个重要内容,前述《多德—弗兰克法》针对系统重要性金融机构建立了有序的破产清算机制,并明确授权政府有关部门在那些对市场有重大影响的大型金融机构陷入困境,而对其提供救助又将造成纳税人巨额损失和市场自律损害时,对其进行有序清算。在FSB的推动下,国际社会正在探索构建系统重要性金融机构有效处置的政策框架,其中主要涉及以下机制：其一,恢复和处置计划。该计划要求每个系统重要性金融机构都应制定相应的恢复和处置计划,该计划应能反映金融机构的具体情况与性质、复杂性、相互关联性、可替代性水平和大小。其二,可处置性评估机制。该机制要求处置处理当局应采取可行、可信的措施去解决问题,审慎选择危机处置方式,避免严重的经济崩溃和纳税人的损失,同时也能保护其系统重要性的功能。其三,危机处置损失分摊机制。该机制旨在确保所有金融机构均可被处置,政府在援助处置过程中产生的最终成本应由金融机构承担而非纳税人承担；建立股东和债权人之间有序的损失吸收机制,包括自救(Bail-in)机制,以确保责任承担的合理性,降低道德风险；此外,避免机构的处置给国家宏观经济运行造成较大破坏,并维护处置期间的宏观金融稳定。

参考文献：

［1］FSB，IMF and BIS，Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions［J］.Markets and Instruments：Initial Considerations，October 2009，page 5，para 2.

［2］Ann Graham，Bringing to Heel The Elephants in The Economy：The Case for Ending “Too Big To Fail”，Pierce Law Review，February，2010，p.1.

［3］See FSB，Reducing the Moral Hazard Posed by Systemically Important Financial Institutions，October 2010，p.1.

［4］See FSB，Macroprudential Policy Tolls and Frameworks-Update to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors，Feb.2011，p.3.

［5］see Paul Calello，Wilson Ervin：From bail-out to bail-in，at http://www.economist.com/node/15392186，2010年1月28日。

［6］See Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，July 2010.

［7］See FDIC，History of the Eighties-Lessons for the Future，Chapter 7，Continental Illinois and “Too Big to Fail”，p.249.

［8］FSB，Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions，Recommendations and Timelines，consultative document，19 July 2011，page 35,1.2.