中美大学信息化体制及影响因素比较研究

刘永贵 赵建民

[摘要]文章剖析了中美大学信息化体制的异同，并从体制创新的目的与动力、信息化发展成熟度、信息化体制建设的内外部环境等方面对比分析了影响两国大学信息化体制发展的关键因素。研究发现，我国大学信息化起步晚、跨越式发展的现实，及大学现有的科层体制惯性等因素使其创建了集权信息化体制。

[关键词]中美；大学信息化体制；影响因素；比较

[中图分类号]G40-057[文献标识码]A[论文编号]1009－8097(2012)02－005－05

紧跟全球化、数字化前进步伐，建立与之相适应的信息化体制是深化我国大学信息化建设的必然。回看世界，美国大学通过CIO、IT治理等体制创新发展，深化信息化建设，引领着世界高等教育信息化潮流。借鉴和学习美国的成功经验，建立和完善我国大学信息化体制，以深化大学信息化建设，已成为当前教育主管部门、大学IT主管、学者的共识。

学习美国的成功经验，不仅要认清两国大学信息化体制的差异，更要认识到产生这种差异的深层原因。Henderson，Venkatmman等提出信息技术与组织变革受组织“信息技术应用过程、组织文化、组织结构、人员”等因素的影响。埃德蒙·金提出比较教育要从对比对象“产生的背景、比较对象的概念、其所处组织及外部组织结构、比较对象具体运行操作、基于比较提出的决策和执行”五方面进行。借鉴上述理论，笔者拟从“两国大学信息化体制界定，信息化体制创建背景与目的，企业、政府信息化体制发展及其对大学的影响，大学组织结构与文化，大学信息化发展过程及成熟度，大学信息化体制结构及运行机理”六大方面进行对比，以期能认清差距、探寻本源，找到深化我国大学信息化体制创新发展的途径与策略。

一两国大学信息化体制的概念与内涵对比

国内尚无对“大学信息化体制”的界定，大学信息化体制是大学体制的组成部分，高等教育体制是指国家在管理高等教育事业中，关于教育机构设置决策、已设机构的隶属关系及职责、权益划分等问题的制度和体系的统称，笔者认为大学信息化体制是在大学信息化事业发展中，有关信息化机构设置、领导隶属关系及相关部门与群体信息化职责与权益划分等方面的体系和制度总称。我国大学当前创建了“信息化领导小组(决策层)——校级IT管理部门(管理与协调层)——校级IT服务部门及院系部门信息化领导与信息员(IT服务层)”的三层信息化体制。

欧美没有与“信息化体制”相对应的术语，不过其所关注的“CIO、IT治理结构”与我国大学所讨论的“信息化体制”相似。CIO是ChiefInformation Officer的简称，译作首席信息官，是高级行政管理团队的一员，技术和其他信息资源的管理者，IT规划的负责人，信息系统负责人，政策制定人，组织整体战略规划程序制定的参与者。IT治理强调以信息化与组织战略目标一致为根本原则，以建立兼顾各IT利益相关者的信息化决策机制与组织结构为基础，以通过IT为组织创造价值为终极目标。美国大学设置专业化的校级信息化领导职位——首席信息官(Chief Information Officer：CIO)，以之提升信息化发展的战略地位及全校公共IT部门及资源的整合，建立兼顾各群体IT利益的治理结构，让各群体代表参与信息化规划制定及决策，实现IT决策与管理的扁平化。美国大学CIO与我国大学信息化领导小组组长或主管信息化副校长相似，其IT治理结构与我国大学三层信息化体制结构及运行机理相似，两者具有可对比性。

二外在行政主导与内在战略需求：信息化体制创建的背景与目的对比

中美大学信息化体制的创建都源自信息系统在大学管理中的应用。信息系统之所以能成为推动信息化体制发展的内在动力，是因为行政部门是大学“信息流动的核心节点”，IT的应用改变了大学行政部门信息获取、加工、处理、施用的方式，并进而改变了大学以“信息流”为核心的业务活动，使大学信息化不仅需要提供IT服务，更需协调信息化建设中院系部处与各团体的信息权益关系，这势必需要体制创新。不过两国大学信息化体制存在差异，与两国大学信息化体制创建的背景及对其功能定位的差异。

美国大学CIO职位的创设源于在对大面积信息系统应用失败的反思中，使美国大学逐渐认识到打破原有单一部门管理信息系统的信息孤岛现象，建立跨业务、跨部门、跨功能的综合集成系统，促进信息资源整合，使信息成为大学发展的重要战略资源成为必须要解决的问题。这促使大学校领导对IT的关注视角从技术操作层提升到战略层，大学校长认为不能让那些缺乏战略眼界，只关注IT的部门主管来领导信息化，必须由那些能从大学战略发展视角思考IT 应用的人来引领。以信息化促进大学核心价值与精神的传承与发展是大学信息化的归宿，信息化要服从大学整体创新发展的战略需要。教学、科研等作为传承与创造大学古老价值的核心实践活动，只有师生等大学教学、科研的主体参与其中，其参与越广泛，越深入，信息化与大学战略目标的一致性就越好。同时在一个去中心化、院系部门有相对独立财务与决策权，师生群体有很强的参与意识与维权意识的美国大学，信息化的决策不可能以集权方式实现，必然要构建一个广纳各群体代表的IT治理结构，赋予各群体权责，在交流沟通中化解体制、文化障碍，充分调动最广泛的力量，促进全校信息资源的整合与共享，促进信息化与大学战略目标的一致。可见正是认识到信息化之于大学的战略价值，以及从根本上促进信息化与教学、科研等有机契合的必要，促使美国大学设立校级CIO职位，建立各群体参与信息化规划与决策的治理结构。

我国大学创建信息化体制亦缘于校内信息系统的建设，如清华大学、北京大学、复旦大学信息化体制的创建都是在全校管理信息系统全面建设之际。不过我国大学早期信息系统的建设并非出自校内部处的内在需求，而是大学校领导与IT部门意识到学校信息化水平远落后于国外名校及社会其他组织的现实，意图快速提升信息化水平，实现从无到有跨越式发展。正如访谈中各大学IT主管所言：我们面对的是不具备基本IT技能，习惯于“纸笔”办公，不愿使用信息系统的行政部门领导与员工，学校要说服或强制行政部门使用信息系统。这一现实决定了我国大学信息化体制结构只有采用以行政命令为主的集权结构，才能推着师生进入信息时代，实现我国大学信息化跨越式发展的目标。所以当时我国大学都普遍采用副校长分管信息化，甚至校长出任信息化领导小组组长等体制措施，以提升信息化推行的行政执行力。

三依附政府与独立法人：信息化体制孕育的外部环境对比

大学信息化是一个开放系统，其创新发展必受政府、企业等外部环境影响。两国企业、政府组织信息化体制发展的不同，及其对大学影响的不同，对两国大学信息化体制的发展带来了不同。

在政府层面，美国通过白宫、国会这两大最高政府机构，于1995、1996分别出台《信息技术管理改革法》、《克林格一

科恩法案》，要求各级政府设置CIO职位，并规定了CIO的地位与权责，为全国CIO的发展提供政策指引。2006年颁布《萨班斯，奥克斯利法案》(sarbaues-Oxley Act)，提出系列IT治理模型。直到1996年，我国在国务院信息化办公室(已撤)、信息产业部(现为工业与信息化部)等机构推动下，以“会议、论坛”等形式讨论CIO，并未制定相应法规，政府自身也未采用CIO。而至于IT治理，近年才有人在学术上探讨，实践中未有探索。我国政府是典型科层管理体制，在面对如信息化等一些需多部门方能推进的新事物，都习惯采用多部门领导组建临时体制的方式。我国政府2001年8月重建国务院信息化领导小组，国务院总理任小组组长，副总理、中宣部部长、公安部部长等相关部门领导为主要成员，是我国信息化最高决策机构，同时在国务院下设“信息化办公室”向国家信息化领导小组汇报。各省市政府亦设立相似体制，建立了“多部门领导组建的信息化领导小组+副职领导分管信息化+信息化办公室+IT服务部门”这样一套自上而下的信息化体制结构。

在企业领域，美国始终走在CIO与IT治理的实践及研究的世界最前端。自1981年起，CIO职位已成为多数美国企业的高管职位，IT治理从20世纪90年代中期成为美国企业信息化实践发展的主导思想与研究热点。我国企业对CIO、IT治理的研究与实践都深受美国影响，不过我国企业信息化起步晚，虽设立了CIO职位，但大多还局限于部门级，仅有12％C10进入企业高层，IT治理改革也尚处于探索阶段。

美国大学CIO、IT治理发展都深受企业影响，而政府则主要以法规来引导。这主要源于美国大学多为独立法人，与政府关系松散，有较大自治能力，其内部管理体制更多与公司相似，而非政府。而我国大学与政府关系紧密，对政府有很强依赖性，大学体制多是政府体制的翻版，这决定了我国大学必然采用与我国政府相似的三层集权信息化体制，我国企业在CIO、IT治理上的发展对我国大学并未产生多大影响。

四集权管理与多元治理：信息化体制孕育的内部体制与文化对比

大学信息化体制的建设与发展不可能脱离大学现有体制。美国大学行政管理体制逐渐与学术发展相独立，日趋企业化、专业化，校长、副校长等行政管理领导也越来越多从企业家或企业管理人员中选聘。大学普遍采用“董事会、大学校长、评委会”的体制结构，董事会确定学校大政方针，选校长，根据校长举荐任命教授和行政官员。校长是行政管理最高长官，任命若干负责学术、学生、规划、财政、信息化等管理工作的副校长。评委会一般由教授、教师、行政管理人员、学生和其他人员组成，负责学术政策、规章制度和管理学术事务的决策。此外美国大学师生都有很强参政、议政的意识与能力，十分重视争取自己的合法权益。信息化权益作为随着IT而新生的权益，大学师生员工必然希望有合理的表达与诉求途径，而不愿接受他人的指派。这一切都使得设立专业化的校级CIO职位，构建多群体参与信息化规划与决策的IT治理结构对美国大学而言顺理成章。

我国大学是党委领导下的校长负责制，校领导、各部门领导有着与政府部门对应的干部级别，大学内部管理体制对政治行政体制有严重的依赖性乃至依附性。虽然我国大学内部管理体制有过多次改革，但始终是政治权力、行政权力一统天下，学术权力一直没有发挥应有作用，广大师生的权力更得不到体现。再加之在中国数千年文化传统下，人们对自身权益诉求意识的淡漠，使得大学管理者、师生员工都习惯于集权、行政命令式的做事方式。在这样的体制与文化氛围中，设立校级CIO职位，创建师生员工广泛参与规划与决策的IT治理结构，必然遭遇“官僚与权力”为主导的现有中国大学体制的制约。

五跨越式发展与稳步前进：信息化发展历程与成熟度对比

两国大学信息化体制的差异与信息化发展历程及成熟度有关。美国大学自20世纪50年代就实现了基于计算机的数据自动化处理，70年代步入单机管理信息系统应用阶段，80年代逐步发展到基于网络的综合管理信息系统阶段。正是在对信息系统失败的反思中，使美国大学校领导认识到只有将“信息”视为大学发展的重要战略资源，促进信息共建、共享及基于“信息流”的业务流程再造，方能提升信息化投资效率，推动美国大学在信息时代的发展，而这需要相应的体制创新得以保障。同时在其六十多年的发展历程中，大学领导、师生员工IT水平，对IT的接受程度以及对信息化的理解都已有很好基础，其信息化体制的创新发展是应需而建，适逢其机。

我国多数大学信息化建设起步于20世纪末、21世纪初，作为推动大学信息化体制建设的直接因素——信息系统在我国绝大多数高校中并没有完全启动。2010年调查显示，我国大学应用最多的图书、财务管理信息系统也仅在20％左右，如复旦大学、中山大学等国内信息化建设富有成效的高校也是在2000年之后全面推动信息系统建设。并没有如美国大学一样，用近六十年的时间，走过“自动化数据处理一一单机管理信息系统——决策支持系统——基于网络的综合管理信息系统”这样一个完整的阶段。起步晚、时间短、跨越式发展的需要使我国大学校领导、管理者、师生员工对IT并不熟悉，甚至有拒斥心态时就被强推入数字化环境。这使领导、师生员工，甚至IT主管对信息化的认识都不可避免带有“技术主义”倾向，而未能抓住“信息”这一“信息化”的本质内涵所在。这就决定了我国大学在信息化体制建设中必然关注“强执行力”，而非基于“协调与沟通”的“信息流通与共享”，必然采用能最快推动信息化跨越发展的集权体制，而非让各群体参与其中的体制。

六集权与分权：信息化体制结构的对比

1信息化领导小组组长与CIO——最高信息化长官对比

信息化领导小组组长是我国大学最高信息化长官，一般由校长或分管信息化副校长出任。CIO是一个专职于组织信息化建设、管理，参与组织战略发展决策，从而实现以信息化推动组织创新发展的高级战略管理职位，已在美国企业、政府、高校等组织中广泛设立，是美国大学最高信息化长官。目前我国大学没有以“CIO”命名的职位，不过基于众人对“CIO职位是组织信息化最高管理职位”这一普遍认识，一些教育部门和大学都将主管信息化的副校长称之为CIO。2011年教育部科技发展中心将“2011高等教育年度CIO”这一称号授予了11所大学主管信息化的副校长。从最高信息化长官这一角度而来看，美国大学2010年52％的CIO是副校级，在笔者参与的教育部科技发展中心2011年调查数据显示，我国92.7％的大学由校领导分管信息化(25％校长，66.9％副校长)，从数据来看，我国大学CIO职位发展远高于美国。然而无论是我国教育主管部门，还是大学校领导都坦诚我国大学尚未真正建立CIO体制，其原因何在?

从职位特性来看，美国大学对CIO职位的职责及任职者

能力有明晰规定，并由具备相应能力的专人担任，是一个专业化的校级领导职位。CIO任职者以信息化为事业追求，与其他校领导携手推动大学在信息时代的变革发展。从职位所发挥的功能来看，美国大学CIO实现了对校内IT部门与信息化资源的整合和优化配置，并参与全校战略规划与决策，说服其他校领导认识到信息化之战略价值，将信息化融入大学战略发展。

我国大学信息化工作多由副校长分管，但对分管信息化副校长的职责、能力素质等都没有明确规定，且在选择由哪位副校长分管信息化时，有很大随意性。如N大学的信息化犹如一个皮球，在三年内，从化学背景主管人事的副校长，踢到计算机背景主管学科的副校长，再踢到专职行政主管后勤的副校长。很多分管信息化的副校长不论从情感上，还是实际行动，都未将其作为事业的追求。P大学IT主管谈到：“P大学信息化发展的速度与效率很多时候取决于分管副校长能分出多少精力关注信息化”，正是对这一问题的深刻反映。另外在笔者对7所大学的个案研究中，5所大学分管信息化的副校长只分管负责信息系统与网络建设的部门，如电教中心、图书馆数字化部等IT部门并不归其分管，没有实现对全校信息化资源的整合和优化配置。由此决定了我国大学最高信息化长官无论从能力素质，还是对大学信息化的执著与投入程度，还是说服其他校领导认同信息化战略价值，推动信息化战略发展，都难以达到美国大学CIO职位的功能。

事实上我国大学信息化建设主要由信息办主任或网络中心主任推动，他们与美国大学CIO一样，奋战于信息化实践一线，全身心致力于提升本校信息化水平，将以信息化推动本校变革发展为己任。然而这些IT主管基本是部处级，难以实现全校信息化资源的整合，不能参与学校战略决策，无法从战略高度推进大学信息化建设。这与美国以跻身校领导、专职、专业化的最高信息化长官——CIO来推动大学信息化战略发展相比，其差距就无需多言了。

2.信息化体制结构及其运行机理的对比分析

中美两国大学的信息化体制结构完全基于不同理念。美国大学的Ⅱ治理结构是一种扁平化，兼顾各方信息化权益的决策与管理机制，基于这样的IT治理结构，由院系部处、组织团体、师生代表等组成的各顾问委员会参与全校信息化规划的制定、决策与监督。而我国大学则是科层集权体制，信息化规划的制定、决策、监督以信息化领导小组与IT部门为主，师生与院系信息化权益的诉求并没有相应体制的保障。

不同信息化体制对两国大学信息化产生了不同效果。美国大学的IT治理结构在赋予各群体决策权力的同时，也使其有了责任心，能充分调动最广泛力量推动学校信息化发展，保证了信息化的统一发展，实现了信息化与教学、科研、管理的深层整合，促进了信息化与大学战略目标的一致。我国集权式信息化体制在早期大学各部门及师生尚未接受和愿意使用IT时，以行政力量推动了大学信息化的跨越式发展，这一点其成效是十分明显的。但这样的集权体制对信息化项目的代表性，校内群体对其的认同度，信息化规划与教学、科研、管理的内在结合，全校信息化共同愿景的形成，全校信息化资源的整合与协调都有不利影响，更难以实现以信息化推动大学战略发展的终极目标。

结语

综上所述，中美大学的信息化体制结构及其运行机理，以及信息化体制所表现出的功能都存在较大差异。这种差异根源于两国大学创建信息化体制的背景与目的不同，受两国大学信息化发展历程及成熟度、大学现有体制和文化，政府与企业信息化体制发展等多种因素影响。

不可否认，集权式信息化体制对我国大学信息化的跨越式发展效果明显，是当时情形下，合理和必然的选择。然而历经十多年发展，我国大学信息化水平与美国差距日渐缩小，信息化对中国社会的变革之势已然形成，对我国大学发展的战略意义日渐凸显，院系部处及师生内在信息化需求已然产生，维护自身权益的意识也越来越强。与此同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020)》将变革高等教育管理体制、推动中国现代大学制度建设列为教育改革重点，这是以体制创新深化信息化建设，推动我国大学在信息时代变革发展的最好时机。我国大学需继续推进大学信息化体制的创新发展，创建CIO体制，调动相关群体参与信息化决策，突破副校长分工负责科层体制的束缚，促进大学部门间信息的共建共享与功能整合，提升信息化战略高度，在流程再造中深化体制改革，实现我国大学在信息时代的变革发展。

编辑：宋树