公共服务均等化与地方公共产品的供给

李嘉懿 黄洁

【摘要】公共服务均等化是21世纪我国缩小贫富差距、平衡收入分配的重要举措，而公共产品供给是实现公共服务均等化的重要一环；加强对地方公共产品供给的分析有利于制定政策时因地制宜，针对性地发现问题进而解决问题。文章分析了四川省的情况，并提出相关建议。

【关键词】四川省 公共服务均等化 公共产品供给 需求偏好

引言

公共服务包括城乡基础设施的提供，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。完善的公共服务是经济和社会发展的基础条件，而在横向和纵向上实现全国范围内的公共服务均等化是解决我国目前收入分配失衡、贫富差距扩大、两极分化等问题的重要举措。公共产品供给作为公共服务中的主要内容是实现公共服务均等化过程中不容忽视的重要方面。近年来，学术界对此问题进行了广泛讨论，但大多只是就全国的公共产品供给情况而言，专门就某个地区的公共产品供给进行的分析较少。其实，贫富差距的出现或者说恶化都具有强烈的区域性特征，各地出现两极分化问题的症结各有不同，从根本上解决公共产品供给失衡导致的公共服务非均等化问题应重视对地方的研究。

基于此，本文选取四川省为研究对象，分析四川省公共产品供给情况，讨论在实现公共服务均等化过程中怎样合理地提供公共产品才能实现本质的政策目标，符合经济社会的发展需求。

四川省公共产品供给现状分析

本文选取GDP总量及其增长率、财政支出总量及其增长率、财政支出占GDP的比重、财政支出弹性作为公共产品供给的分析指标。由于条件限制，本文只使用2000年至2007年的年度数据进行总量分析。这里选择成都、自贡、凉山自治州作为例来探讨。经过数据分析，发现四川省的公共产品供给有以下特点：

伴随经济增长，地方政府提供的公共产品规模或政府支出总量不断地增加。先以成都为例来进行考察。成都市的GDP总量从2000年的1313亿元增加到2007年的3324.17亿元，增长了1.53倍，除2005年增长率约为8.47%，其他年份都高于全国同期增长水平。而成都市的政府支出规模增加的情况为，该市政府支出总从2000年的796173万元增加到2007年3560453万元，增长了3.47倍，除2003年增长率为11.37%外，其他年份都高于15%，有的年份增长率很高，比如，2006年、2007年分别为29.19%、41.15%，高于全国的政府支出水平。地方政府支出随GDP增加而增加，这与瓦格纳法则预测具有一致性。同样，通过分析发现，自贡市、凉山自治州政府支出规模也具有类似的特征。

地方政府提供公共物品增长幅度超过了总产出增长幅度。从研究看出，从2001年至2007年，成都市GDP平均增长率为14.25%，而政府支出年增长率为24.18%。

政府支出占总量比重不断上涨，但各地政府支出水平有差异。2000年至2007年各地区政府支出占GDP的比重都增加了。但有的地区比重增加较慢，我们看成都市的情况，政府支出占GDP的比重2001年为6.067%，但到2007年该值为9.18%，都在10%以下。2001年至2007年自贡市政府支出占GDP的比重也几乎都在10%以下，但以凉山为代表的自治州，政府支出占GDP的比重较高。

我们将四川省21个地区中非少数民族地区分为两类。第一类是成都市、自贡市、泸州市、德阳市、绵阳市、遂宁市、乐山市、内江市、眉山市、广安市、达州市、资阳市、攀枝花市、南充市、宜宾市和雅安市16地区。2000年至2007年，这类地区政府支出占GDP的比重年平均值都小于15%。成都市、自贡市、德阳市、眉山市政府支出占GDP的比重年平均值在7%～10%，其余地区政府支出占GDP的比重年平均值在10%～15%之间。而且2000年至2007年 政府支出占GDP的比重相差不超过10%。第二类是广元市、巴中市。这两个地区政府支出特点是政府支出占GDP的比重较高，而且这一值增幅较大。

把少数民族地区的阿坝自治州、甘孜自治州、凉山自治州作为第三类。这类地区政府支出占GDP的比重很高。2000年至2007年，阿坝自治州政府支出占GDP年平均值的38.23%，甘孜自治州政府为61.94%，凉山自治州政府为19.56%。这三个自治州政府支出占GDP的比重都高于四川省其他地区，阿坝自治州，甘孜自治州尤甚。

财政支出弹性比较大，财政支出弹性随时间呈现倒U型。以成都市为例，从2001年至2007年，可以看到政府支出弹性经历了一个先增加，到达最大值后再降低的过程。此外，尽管自贡市、凉山自治州经济背景与成都不同，但他们的政府支出弹性在2001年至2007年也经历了先上升后下降的过程。为什么出现这样的情况？我们可以这样解释，1997年亚洲金融危机的爆发，促使中央政府采取积极的财政政策，由于西部大开发战略，西部地方也积极响应国家的宏观经济政策，但经过1998年至2003年6年的积极财政政策，经济发展平稳，增长强健，于是在2003年左右政府采用了稳健的财政政策，财政政策有淡出的趋势，导致政府支出增幅不大，于是出现政府支出弹性先升后降的现象。

结论与建议

从上述分析可以看出，四川省的公共产品供给，总量上符合瓦格纳法则，随着经济的发展支出总量不断扩大，但在结构上存在一些差别，即不同地区由于经济实力和发展阶段的需要，使得公共产品的供给产生差异。就省内而言，农村人口较多的地区明显处于公共产品供给的劣势，因此在制定政策时应有所倾斜，因地制宜。基于上述分析，得出以下建议：

完善需求偏好表露机制。公共产品供给的出发点是为了满足社会发展的需求，进而最大程度地提高人民的福利水平。地方在获取本地人民公共产品和服务的需求信息上具有优势，也应该充分发挥这一优势，制定相关政策强化人民表露自身需求的途径和机制，使得供解所需。目前人民的公共产品偏好表露途径大致包括两类：一是正规途径即通过选取人大代表的方式；二是非正规的比如信访、社会舆论、新闻报道、集体活动等，要想让人民更好地表达自身对公共产品的需求，这些渠道和机制都应该加以完善。政府应该充分重视人大代表选举的重要性，加强人大选举的科学性，在法律上确保人民代表大会的宪法地位，制定严格的选举制度并加强其执行力度，发展人大代表的多元性，逐步扩大直接选取的范围，缩小间接选取范围，确保选出的代表确能代表民意。除了正规渠道外，非正规渠道同样重要，政府要在充分尊重民意非正规渠道表达的同时迅速寻找解决的办法。

实现公共服务均等化需根据不同地区有针对性地提供公共产品。从上面的数据分析看到，四川省内21个地区对公共产品的需求不论从类型或者总量上都有所不同，政府在思考增加公共产品供给的同时应将各地区的经济发展情况纳入考虑，抓住重点，有所侧重地提供公共产品。公共服务均等化是一个相对概念，整个社会不可能达到完全的均等，但是我们强调一种合理范围内的差距。目前，就全国看，东、中、西部间存在严重的不平衡，这与我国改革开放初期提倡让一部分人先富起来的政策有关，而随着市场化的进程，资本的“嫌贫爱富”特性会逐渐体现，资本越是雄厚的地方会吸引更多的资金涌入，而落后的地方如果缺乏好的发展资源很难吸收各种资源进入，进而导致贫富差距的不断扩大。政府要看到每个地方不同的发展环境、发展阶段、资源禀赋等因素，提供公共产品时做到“供解所需，需有所用”。

实现公共服务均等化应加大对农村公共产品供给的重视。四川省是农业大省，“三农”问题一直是国家重视和关注的焦点。农村之所以落后很大原因在于公共服务的缺失使其在发展的起点上已经落后。除了上面讨论的两点以外，加强农村公共品供给还应注意以下两点：一是要扭转政府官员公共产品供给过于显性化倾向。政府支出最大化可能会导致农村公共产品供给结构的恶化，而公共产品供给的过于显性化在某种程度上造成当期领导者只注重在任时的成绩，而不会考虑长期的可持续发展性。因此，政府首先应制定完善的农村领导选取机制，让选取出的领导人能代表大多数人的诉求，能深入群众了解他们的隐性需求；其次严格控制公共产品供给过程中的各个操作环节，减少政绩工程给农民带来的损失。二是增加农村公共产品的自愿供给。自愿供给中比较重要的一个渠道是慈善捐款，政府无法支配但是可以起到引导和带动作用。慈善捐款的多少受到经济发展水平和人们观念的影响，同时政府也可以通过税收政策来促进慈善事业的发展。对企业来说，一定数额的慈善捐款能获得政府一定程度上的税收减免进而减少企业的慈善捐款成本。因此，根据经济成熟的不同阶段不断地制定和完善税收减免政策，以促进更大规模的慈善捐款，政府需要扮演好一个引导和监督的角色。

（作者单位：西南财经大学公共管理学院）