议会活动：分析预测国家风险的又一角度

周芳芳

【摘要】议会在国家权力结构中占据重要地位。当前，一方面世界格局正处在变革调整时期，另一方面我国正在加快“走出去”战略实施步伐。关注国外议会活动，根据其特点和规律，可以有效地分析、预测国家风险，增强应对风险与挑战的主动性，更好地保障我国海外经济活动利益。

【关键词】议会活动 国家风险 对外贸易与投资

国家风险涉及一国的政治、社会、法律、宗教、经济、金融、外债等多个层面，通常表现为战争、动乱、重大的政治经济及法律制度的变化等。此次国际金融危机的爆发，对各国政治经济及社会发展带来重大影响。世界正在经历大发展、大变革、大调整，地缘政治出现新动向、新趋势，国家风险也在不断发生变化。我国正在加快“走出去”战略实施步伐，对外贸易与投资活动面临的风险与挑战也日渐增多。关注项目所在国的议会活动，是分析、预测国家风险的一个有效途径，可以更好地保障我国海外经济活动利益。

从议会审议事项看法律和政策决定

当今世界，代议制被绝大多数国家视为实现民主的基本形式，西方民主模式的议会制度被广泛推行于发展中国家，议会在国家权力结构中占据重要地位。虽然各国议会在结构、功能上有所差异，但却有许多共同特征，议会审议通过的法案、事项等议案是导致国家风险变化的重要因素。

通过立法决定国家重要的经济、政治、社会制度及其他公共政策。立法是议会的第一职能。在非洲、拉美的一些国家，经济正处于改革转轨时期，无不通过立法手段为政策转型提供法制基础，而这种政策转型相对于其他国家既有的经济活动，恰恰形成新的国家风险。以委内瑞拉石油工业政策的变化为例，20世纪70年代初，委通过立法实行石油工业国有化，并由此成立了垄断的国有石油公司。20世纪90年代初，卡尔德拉总统上台后，通过议会修改法律允许私人投资石油工业。现任总统查韦斯执政后，又通过立法逐步实行了石油工业的国有化。再如，2012年5月，阿根廷议会通过了《阿根廷石油主权》议案，宣布石油资源为“国家公共利益”，收回油气资源的主权，将该国第一大石油企业YPF公司（西班牙的公司控股）国有化。美国更是频频利用国会议案（法案），不断对人民币汇率施压，如2011年10月美参议院通过“2011年货币汇率监督改革”法案，要求对汇率低估国家进行反补贴调查，挑起了中美之间的汇率战、贸易战。

很多国家的议会有权审查重大商业行为。重要的工程建设和投资项目、重大商业并购收购案（尤其是卷入外国企业的并购收购）都要经议会批准。西方国家不乏戴着有色眼镜的议员，抱着“冷战”思维，把中国企业的投资与合作视为一种威胁和政治行为，鼓动议会通过相关决定，为我国企业“走出去”设置障碍。比如，美国国会可借影响国家经济安全、国防安全、不符合美国利益等为由，以法案的形式否决外资并购和外国企业在美国的投资项目。中海油收购优尼科就被国会否决，联想收购IBM的个人电脑业务也受到了国会的听证和审查。特别是近年来，美国政府与国会在对华贸易问题上密切配合，通过法案，建立了针对中国等新兴市场国家的跨部门贸易执法机构，并且正在着手修改反补贴法，为向中国等国产品征收惩罚性关税创造条件。

通过监控财政决定国家经济发展重点与方向。议会对财政的监督与控制，主要表现在批准预算及对预算的执行进行审查，有的国家议会还负责批准政府提供的主权担保和贷款。在很大程度上，议会可以通过掌握财政权来左右国家经济发展方向和重点发展领域，控制政府的政策和主要工作。

通过监督政府影响政局。监督权是议会的一种传统权力，是议会代表人民对政府行为进行经常性控制的有效手段。议会可以通过监督批准或否决政府的重大政策、决策等行政行为，还可以通过不信任案迫使政府辞职，可以弹劾或罢免总统。

很多国家的议会有权批准本国政府与外国签署的国际条约、协定等。比如，俄罗斯在政府完成加入世界贸易组织谈判后，由国家杜马（议会下院）于2012年7月批准俄入世议定书，在俄联邦委员会（议会上院）批准、经总统签署后生效，俄罗斯才正式成为世贸组织的成员。此外，大多数国家都由议会决定宣布国家进入战争或紧急状态。

从议会选举看政治版图变化和政策走向

在总统共和制的政体下，总统选举与议会选举相分离，议会选举决定议会内的多数党和少数党；在议会内阁制政体下，在议会选举当中获得多数的政党取得组阁权，议会选举决定执政党和在野党。正常情况下，议会在任期快届满时进行选举，但也会因议会与政府在重大问题上意见分歧无法弥合等原因而提前解散，进行议会选举。

议会选举是否正常进行可视为一国政局是否稳定的风向标和国家风险变化的信号。政局动荡的国家，议会经常自行解散，政权频繁更迭，政策走向特别是经济政策趋于多变，缺少稳定性和连续性，增加了其他国家在该国从事投资与贸易的风险；政党之间对选举的程序和结果也颇多争议，加大了国家的政治风险。近年来格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等国家的颜色革命导致的政局动荡，都是前车之鉴。

关注议会选举，主要是关注执政党与反对党之间政治理念、竞选纲领之差异，以便预测新一届议会产生后可能的法律、制度、政策等倾向，及早准备应对方案与措施。这次国际金融危机给西方国家造成了严重的社会对立和政党间巨大的政见分歧，议会选举结果很可能影响政治走向，导致政策转向。比如，2012年5月希腊议会选举，执政党泛希社运党和新民主党受挫，新民主党、激进左派政党联盟、泛希腊社会主义运动的得票分居前三位，其中激进左派政党联盟是强烈反对实施紧缩政策的，这导致三大政党组阁失败、议会解散，只得6月份重新进行选举。外界由此担心希腊政局不稳，加大了希腊退出欧元区的风险，并给欧元区的前景带来挑战。当前中亚、中东国家、非洲和拉美一些国家，执政党与反对派存在较为明显的对立性甚至对抗性，选举的结果将在很大程度上改变国家的政治、经济、社会发展的走向。这尤其值得我们关注。

利用议会运行特点分析预测国家风险

议会不同于行政机构，其运行特点赋予了其便于分析预测国家风险的有利条件。

第一，公开性。作为民意机构，议事公开是议会运行的基本原则。一般情况下，议会是对公民开放的。议会的全体会议允许公众旁听（很多国家允许外国人旁听），允许新闻采访，议会的工作日程、会议的文件、辩论情况、表决情况等通过互联网等形式向社会开放，供公众查阅。随着民主进程的加快，议会也在不断增强透明度，为分析预测国别政治风险提供了更加丰富可靠的信息基础和便利可行的渠道。

第二，程序性。凡议会都有议事规则，议会工作的一个特点就是讲程序。比如法案，一般都要经过议会委员会讨论、全体会议“三读”的辩论程序；对于重要议案，议会委员会要召开听证会，邀请相关利害关系人到会陈述意见。实行两院制的议会，法案在下院（通常叫众议院、平民院、国民院等）通过后，还要得到上院（通常叫参议院、贵族院、联邦委员会等）的通过，有的国家总统对议会通过的法案还有否决权。正是因为议会议事的程序性，从而使一项议案从列入议事日程、讨论、到最终表决通过都会经过一个过程，甚至是较为漫长的过程。这给分析预测国别风险留下了较为充足的时间，也给规避和防范国别风险提供了相对较大的回旋余地。因此，一个重大制度或政策的出台都会经过一定的时间与程序，除非采取紧急或非常手段，但这种情况极为鲜见，而且这种手段的运用通常都有一个时限。

第三，院外（利益）集团。西方民主模式的议会制度下，产生了大量的院外集团（也称利益集团），极为活跃地参与议会事务，影响议会决策。这些利益集团通常都是由一些大的行业、协会、企业及其他组织形成的。

院外集团一般都与议会、议员及政党保持着密切联系，以多种方式和手段对议会施加压力，具有较强的影响议会决策的作用。一是对议员进行游说；二是提供信息，影响立法，协助监督；三是利用大众传媒进行宣传，形成舆论压力；四是为政党或议员提供竞选经费。院外集团通过这些有组织的活动，常常会促成议会通过有利于自己的法律和政策。比如，美国华尔街的实力十分强大，他们可以操纵国会，让符合自己利益的新法案通过。1929～1933年美国经济大萧条时期通过的《格拉斯—斯蒂格尔法案》，规定一般商业银行不得从事投资银行那样的投机生意，在华尔街的游说下，1999年国会废除了该法案，导致投机套利盛行，从而引发了2007年次贷危机，并发展成为给世界经济带来严重灾难的国际金融危机。再如，大型制药企业会在有关药品专利、医疗保险等法律和政策方面如愿以偿，工会方面的院外集团会迫使议会通过倾向于劳工保护的用工制度。

而我国企业遭遇的国外贸易保护主义政策，大多是这些国家的议会在利益集团的鼓动和压力下所作出的决议。比如，最近美国国会近200名议员致信奥巴马总统，指责中国多项汽车配件政策导致“不公平竞争优势”，要求美国政府依据现有法律保护美国的汽车产业和工作机会。

（作者单位：国家开发银行政策研究室）