公有公共设施致害的赔偿问题探讨

罗云方

摘要： 本文以案例引入的方法提出公共设施致害问题，通过对公有公共设施致害概念，构成要件，以及结合案情的分析，提出解决问题的理想方案。

关键词： 公共设施致害赔偿

2006年5月甘肃省省道306线岷县县城以北500米处的北门洮河大桥突然垮塌，桥上数名行人和两辆农用三轮车掉入河中，四人受伤。经调查核实，一辆超载的大货车是此次坍塌发生的直接原因，公路管理部门称自己并无执法权，而交管部门长期以罚代管处理超载车辆；另据调查发现，该大桥年久失修，有关部门并未尽到妥善管理的职责。而在甘肃境内，类似的桥梁有很多。此类公有公共设施致害问题及由此引发的赔偿问题，引起了我的思考。

一、公有公共设施致害的界定

所谓公有公共设施致害是指由于公有公共设施在设置（如设计、建造、安装等）或管理（如维护、修缮、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和财产受到损害。

二、公有公共设施致害的构成要件

（一）需为公有公共设施。

对公有公共设施，各国立法在使用名称上虽有不同，但对其认识却较为一致：“所谓公有公共设施，是指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施。包括公路、铁路、桥梁、车站、机场等。”它主要体现为供公众使用的公物。公有公共设施的概念可从以下几点说明：（1）公有，这里的公有并不是指所有权的归属，只要由国家（通过行政机关或其特许的组织）设置或虽非其设置但在事实上处于其管理状态，就是“公有”的；（2）公共使用，公有公共设施必须是服务于公众，提供公共使用的，供多数人使用的；（3）设施，已修建完成的，验收合格，并向公众开放的有体物或设备。

（二）公有公共设施存在设置或管理上的瑕疵。

瑕疵亦称为故障、欠缺，是指事物欠缺通常应有的安全性，具有对他人带来危害的危险性的状态。公有公共设施设置上的瑕疵是指该设施在设计、施工、建造、安置、装设上存在瑕疵，是自始即有的欠缺，故又称“初发之瑕疵”，如公共设施设计不完备、所用材料有质量问题、施工不良等。管理上的瑕疵是后天造成的欠缺，是指在保存、维护、利用、改良这类活动中管理不良，又名“后发之瑕疵”，如对设施保管不周、维修不及时等。从本案来看，存在该大桥年久失修，对设施保管不周、维修不及时，以及有关部门并未尽到妥善管理的职责；至于该设施在设计、施工、建造、安置、装设上是否存在瑕疵，现在不得而知，所以本案应主要属于管理上的瑕疵。无论是哪一种瑕疵，还是两者同时具备，都满足这一构成要件，区别设置瑕疵与管理瑕疵的意义在于便于确定责任主体及行使相应的求偿权。

（三）必须损害了公民的人身权或财产权。

存在桥上数名行人和两辆农用三轮车掉入河中，四人受伤的事实，而这些正是损害了公民的人身权或财产权的事实。一辆超载的大货车经过，这是坍塌发生的直接原因。存在公路管理部门对该大桥年久失修的现状未尽到妥善管理的职责，而交管部门长期以罚代管处理超载车辆等多方面原因。

（四）公有公共设施设置或管理上的瑕疵与损害结果之间有直接的因果关系。

一辆超载的大货车经过，这是坍塌发生的直接原因，也存在公路管理部门对该大桥年久失修的现状未尽到妥善管理的职责，而交管部门长期以罚代管处理超载车辆等多方面原因。这些原因是损害发生的不可欠缺的条件：如果不是车辆的超载，或者公路管理部门对该大桥尽到妥善管理的职责，或者交管部门对超载车辆等行为进行严惩，就可能避免事故的发生，这些实质上增加了损害发生的客观可能性。

三、案情分析及责任承担

通过对本案的了解，根据《中华人民共和国公路法》第8条：“国务院交通主管部门主管全国公路工作；县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定；乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作；县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”第50条：“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施；影响交通安全的，还应当经同级公安机关批准；运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。运输单位不能按照前款规定采取防护措施的，由交通主管部门帮助其采取防护措施，所需费用由运输单位承担。”《公路桥梁养护管理工作制度》第6条：“公路桥梁养护管理实行统一领导，分级管理。国务院交通主管部门负责全国公路桥梁养护管理工作的行业管理与监督。县级以上地方人民政府交通主管部门，依据省级人民政府确定的对国道和省道的管理职责，主管本行政区域内的公路桥梁养护管理工作。其设置的公路管理机构负责辖区内公路桥梁养护管理的具体组织工作。收费公路的桥梁养护管理工作，由收费公路经营管理单位具体负责组织实施。”《中华人民共和国行政处罚法》第23条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”等有关规定，我们可以看出交管部门的行政不作为，非但没有制止超载货车上桥，反而是以罚代管处理超载车辆，并放任超载车辆通行；公路部门没有尽到对桥梁的养护、管理职责；超载货车司机明知超载而上桥，为此三方对于损害结果的发生都具有关系，依相当因果关系理论，都与损害的发生有关。因此本案中交管部门以罚代管处理超载车辆，并放任超载车辆通行，实际是一种违法行为，负国家赔偿责任；公路部门没有尽到对桥梁的养护、管理职责，存在过错，负公有公共设施致害赔偿责任；超载货车司机明知超载而上桥，明知存在危险而上桥，负相应的民事赔偿责任。

四、公有公共设施致害的诉讼

事故的发生损害了公民的人身权或财产权，我们可以通过以下两种途径维护我们的合法权益，即民事诉讼和行政诉讼方式。法律依据为根据《中华人民共和国国家赔偿法》第2条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人、其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依据本法取得国家赔偿的权利。”《民法通则》第121条：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”第126条：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”由此承当责任的主体有交管部门，公路部门和超载货车。如果要通过诉讼方式来维护自己的合法权益，那么不妨采取行政附带民事的诉讼方式，也可以采取分别提起行政诉讼和民事诉讼的方式。

五、该案救济的理想方案

通过分析，我们可以从多方面、多途径来保障受害群众的利益，如可以采取行政附带民事的诉讼方式，也可以采取分别提起行政诉讼和民事诉讼的方式。但为了最充分地保障受害群众的利益，我们不妨直接通过交管部门来进行交涉，由交管部门牵头，公路部门和超载货车配合，在充分协商，责权相应和保障人权的范围内来处理此事，以最大限度地保障受害群众的利益。

参考文献：

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