中国高速公路企业收费管理问题研究

郭荔，田广研

摘 要：在中国公路作为国民经济的基础设施，其发展管理要受到政府的支配。同时，高速公路企业作为自主经营性的企业法人，企业的内部管理、投融资、经济核算等又是自主经营。然而，正是这种管理的交叉性、利益的相关性，使很多高速公路企业权力缺乏相应的制衡且治理结构也不完善。此外，国家对路网规划时未考虑到边际成本与社会边际效益的相适应的原则。这些因素综合起来导致了中国高速公路企业普遍收费较高且负债严重的问题。

关键词：高速公路；收费管理；治理结构

中图分类号：F27文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）26—0177—02

一、中国高速公路企业管理现状及模式

加速发展公路交通，是中国近几十年来的重要任务。然而资金不足又是中国在发展公路建设当中存在的主要制约性因素。为了缓解这个矛盾，早在1998年6月时任交通部部长黄镇东同志在全国加快公路建设会议上提出：“高速公路的运营与管理要按照产权清晰、权责明确、政企分开管理科学的现代企业制度要求，组建高速公路公司，实行现代化企业管理”。基于此，中国高速公路实行了市场化运作，各地陆续将高级公路管理局组建改造为高速公路（集团）公司。截至2010年底，全国除西藏外共有高速公路管理机构267个，其中，事业单位101个、中国企业128个、中外合资企业38个；而这些管理机构又分别属于93个管理单位，其中，事业性质的34个，企业性质的59个，占62.1%.

从运营规模上来看，高速公路企业大体上可以划分为两种类型：

1.省级高速公路有限责任公司

省级高速公路有限责任公司是伴随着公路管理逐步向收费还贷经营型转变的结果。具体表现在各省把高速公路管理局转变为高速公路集团公司，由事业性单位转变为企业。目前，中国收费高速公路中，约有70%公路是由省级公路有限责任公司直接经营管理或者通过参股控股进行间接管理。

2.路段高速有限责任公司

路段有限责任公司按照“一路一公司”的形式所建立的小型公路企业，其特点是易于筹资，管理方便，但由于其规模较小，不利于收费公路的网络化管理。

二、中国高速公路企业在收费管理中存在的问题

1.高速公路企业收费寻租现象严重、自身治理结构不完善。高速公路企业以收费为其主要业务，而高速公路又具有资源垄断性，因此在经营过程中很少考虑成本，且运营机构庞大、组织层次繁多、效率低下。虽然很多企业按照现代企业制度组建了上市公司，但大多数企业只是达到了上市公司的准入标准，仍然没有理顺“委托—代理”关系，缺少对外界的信息披露，缺少对公路收费收益支出的审计与监督。很多高速公路企业国家股一股独大，而使政府在高速公路运营中影响巨大，高速公路经营者很可能利用利益相关性运用种种手段寻求政府支持，以牟取更多的利益。这种寻租现象的存在导致了高速公路收费居高不下。

2.政府在制定收费政策、投融资政策、收费年限时未做到科学调查论证。政府在高速公路政策制定时较少考虑高速公路的公益性，中国高速公路的公益性、公共产品服务性严重缺失。如果收费政策制定失当，收费标准过高，一些地区特别是在经济欠发达地区，在高速公路建成初期会出现明显的车流量少于预期。加之政府在制定收费年限时也未做到因地制宜，这样也造成许多路段早已收回成本但依然在收费。虽然政府也在逐步撤站，回收公路收费权限，但由于企业是在规定年限内收费，且投资主体较为复杂，因此，想做到回收公路收费权很难实施。

3.政府对高速公路企业管制机构不统一，存在多头管理。根据中国《公路法》和《收费管理条例》的规定，高速公路企业的主管机构是省、自治区、直辖市的交通主管部门。对于高速公路收费标准的制定和管理除了上述部门外，还包括省级物价部门和财政部门。而对于高速公路路政的管理，公安部门也要介入其中。这样，多家管理机构的同时存在，不仅使得管理政策难以协调，而且也会出现管理机构在处理问题时出现推诿的现象。其次，管理机构承担多种职能，扮演多种角色。在高速公路企业管理中除了部分社会性管制是由专业化的独立的政府职能部门负责外，其余部分主要是由交通主管部门实施。交通主管机构集三重身份于一身，既是企业的所有者代表，又是企业的经营者，还是行业管理规则的制定者。这样既是“裁判员”又是“运动员”的身份，造成了许多高速公路企业政企不分，效率低下。同时由于政府监管失范，导致许多高速公路收费期限被任意的延长。

4.缺少针对高速公路企业的专门法律。在中国高速公路建设发展过程中，为了保证公路收费管理、健康、稳定的发展，交通部及相关部门先后颁布了《中华人民共和国公路法》、《公路管理条例》、《关于转让公路经营权有关问题的通知》法律、法规。这些法律法规为中国公路的收费、管理、建设提供了法律依据。但是高速公路企业是伴随着中国公路改革出现的一个特殊产物，它与一般的企业又不相同，目前中国还没有专门针对高速公路企业的法律、法规，加之中国现有的政策、法规体系还存在不完备和缺乏专门性。因此加快高速公路企业相关法律法规的建设迫在眉睫。

三、中国高速公路企业收费管理改革的对策和建议

1.建立现代企业制度，完善高速公路企业治理结构。高速公路企业作为高速公路产业的经营主体，应该按照《公司法》建立现代企业制度，实现产权明晰、权责明确、政企分开，管理科学，使政府真正退出企业的经营，回归到“裁判员”的角色。同时高速公路企业由于其自身的特殊性，必须要做到“委托—代理”关系的制衡，完善信息披露制度和独立会计审核制度。并且企业不能只重视经济利益而忽视社会利益。通过多种手段来平衡企业的权利与义务。

在市场经济条件下，企业和市场是两种相互替代的制度。科斯认为，当市场上交易成本达到一定程度时，企业可以来代替市场，从而降低交易费用，但是企业是有边界限制的，不是所有经济活动都可以在企业内部进行，因此按照科斯定律适当的企业规模可以降低交易费用。目前中国高速公路企业规模的不合理，严重增加了企业运营成本和降低了其社会效益的发挥，因此在高速公路企业改革中，应把企业的规模作为重要因素来考虑尽量减少“一路一公司”模式。

2.政府在政策制定时要合法、合理、合情。政府在对高速公路收费政策和投融资政策制定上必须认识到公路的公益性是其本质属性，采取收费只是为了解决修建高速公路资金不足的问题，地方政府不应以高速公路收费为其财政收入来源，因此，在制定收费政策时必须做到科学论证，回归公路的公益性。

在制定路网规划和收费年限时要改变以往只遵循于预测需求、建设供给和筹融资三方面原则。因为在这种模式下，技术专家往往是根据未来社会发展的趋势预测运输需求，最后想办法解决资金问题，事实上，若公共决策放弃经济机制方法而采取单一的技术路线时，技术很容易丧失其独立客观性。要使高速公路收费摆脱不合理收费现状，最根本和最困难的还是政府要从单纯的筹融资固有观念中解放出来，按照边际成本定价和社会边际效益的相适应的原则及边际成本定价等于社会边际效益，资源配置达到一个最优的状态。来对高速公路路网规划和收费年限进行一个合理制定。

3.完善中国高速公路管理体制。政府在高速公路管理中应该主要体现行业监管和公共管理两方面。高速公路的公共管理主要包括：高速公路立法与执法、资产管理、路网规划与计划。行业监管主要包括：审批高速公路路线设计、颁布或取消企业经营许可证、对高速公路工程质量和企业运营期的服务水平和社会公益性进行监管、管理收费政策和收费标准等。而市场机制的作用范围应体现在高速公路建设、经营、维护各个方面，只要市场机制能够发挥其作用，就应该充分发挥市场机制。在高速公路管理体制改革中，政府应做到“有所为有所不为”的原则，积极推进高速公路所有权与经营权的分离，不搞政企一体化。使高速公路企业真正成为一个独立经营、自负盈亏的企业。在实现政企分离后，政府加强对企业的监督，以间接控制企业市场行为。做好对高速公路收费审计监督。

4.完善高速公路企业政府管理所依据的法律法规。管理与改革应以立法为先导，按照法定程序进行。而目前在中国垄断行业的管理改革依然是沿袭一种先改革，后立法的传统。及时出台相关法律，也基本上是由行业主管部门起草，具有非常大的局限性。就高速公路企业实际情况来看，中国相关法制的建设滞后于高速公路企业本身的发展，中国还没有一套完整的法律体系专门适合高速公路企业建设、收费、管理、发展。因此国家应尽快出台关于高速公路企业管理的专门法规，明确管理主体，界定管理内容，明确各方的权利义务，增强对高速公路企业的约束力。

综上所述，高速公路企业收费管理问题涉及到政府、企业、社会、三方面的多种因素，不是理顺一方面就能够完成的，在改革开放初期，由于中国体制制度不完善、经济实力较弱等客观原因的存在，才导致我们在高速公路政策制定上采取“贷款修路，收费还贷”，以及政策的执行过程中产生的种种不合理现象，但伴随着中国市场经济发展、经济实力的增强、经济制度、法制制度的不断完善，我们对高速公路政策制定时应以其公益性为政策制定的基准，逐步去收费化，回归公路的公益性。

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[责任编辑 仲 琪]