谁有权解释 《宪法》?

马玉忠

6月14日，黑龙江省人大审议通过《黑龙江省气候资源探测和保护条例》 （下称《条例》），规定“从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准”、“气候资源归国家所有，对气候资源探测将实行探测许可制度”等。

消息一出，舆论哗然，有网友调侃，以后是否吹吹凉风、晒晒太阳也要向国家缴费才行？更有媒体质疑，《条例》的出台随意扩大行政审批权限，是为了“寻租收费”。

有学者担忧，《条例》的出台与《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》 （“新36条”）精神背道而驰，会增加相关运营商的成本，不利于新能源产业发展。

牵强回应

哈尔滨某电力工程公司总经理方建刚告诉记者，《条例》的颁布，对一些风电厂商和太阳能厂商来说，意味着今后在黑龙江要开展风能和太阳能的相关业务又多了一个审批部门——气象部门，因为《条例》规定，企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准，需要取得《气候资源开发探测许可证》。

6月20日，黑龙江省气象局办公室副主任马绪清接受新华社记者采访时，对上述质疑做出回应：气候资源属于国有的依据，是《中华人民共和国宪法》（下称“《宪法》”）第九条规定自然资源属国家所有。

对于设立行政审批门槛，进行“寻租”猜测，马绪清回应，《条例》并没有设立任何使用权，也没有规定任何收费项目，所以谈不上扩权、寻租、收费，因此不会增加企业负担。

马绪清表示，目前黑龙江省正处于新能源大发展阶段，气候资源探测比较混乱，企业跑马占荒，自主进行探测，仪器、技术标准都不统一，出台此法规是对气候资源的探测和保护进行规范，并未涉及开发问题。此外一些气象资源因涉及外企也牵涉涉密部分，需要政府对其规范掌握。

有“违宪”之嫌

法学界权威人士表示，该《条例》不但违背了常识，还有违宪之嫌。

北京大学法学院教授、中国宪法学会副会长张千帆告诉《中国经济周刊》，“《宪法》第九条并没有明确规定风能和太阳能的归属问题，只是规定‘自然资源属于国有。”

北京大学法学院副院长、北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授则认为，风能和太阳能并非是矿藏、森林等自然生成的资源，需要现代科学技术进行转化，且这类资源具有公共产品属性，不宜轻易划分为自然资源。

对此，张千帆认为，地方人大立法考虑到是否符合《宪法》规定是个进步，但对《宪法》的解释权，却不在地方人大和政府手里。“根据《宪法》规定，《宪法》的解释权在全国人大常委会手中，其他机构、学者等的解释，只能是理解，没有法律效力。”

“如利益受到影响的主体认为这样界定不妥，应申请全国人大常委会给出解释。”张千帆对《中国经济周刊》表示，针对黑龙江的《条例》，如果利益主体主张，则是启动立法审查的一个机会。他同时建议，全国人大常委会能对《宪法》第九条做出解释，明确风能和太阳能的权利归属问题。

归属权界定荒谬

民商法专家、中国人民大学法学教授刘俊海在其微博上表示，根据《物权法》，虽然一些无形的自然力（如电力、热能、光线等）可以成为物权的客体，但前提条件是这些自然力必须能为人所控制，如天空中无拘无束的空气，火山口散发出的热能等，由于人类无法控制，不能视为民法上的物。

刘俊海认为，从国外经验来看，风和太阳光即便是财产，也只能是私产，应该根据谁开发谁拥有谁获利的原则，来确定其归属权。

6月21日，他撰文表示：该举措不只是一个简单的地方立法，而且对其他地方和部门的权力扩张具有传染性，也事关企业与公众的基本民事权利的保护问题。从法律角度分析：该规定违反了《物权法》确立的物权法定原则；从行政法角度看，该条款违反了《行政许可法》，混淆了民事关系与行政关系；该条款也违反了普通民众的法律逻辑，堪称荒谬。

刘俊海反对黑龙江的做法。他认为，按该逻辑，空气会变成国有资产，老百姓以后不得自由呼吸空气，因涉嫌侵占国有资产。

超越立法权限

经济法专家、中国政法大学教授李曙光向《中国经济周刊》阐述了不同看法。他认为，随着现代科技的发展，以前被认为人类无法利用的自然力，已经可为人类掌控，转化为可以利用的资源，“国有财产表现在它的权利主体是国家，它是有时代属性的。”李曙光说。

“空气、水，是人人都需要的，是公共的东西，不能说是国家的，但如果涉及到巨大商业利益，把它定为国有财产，也不一定是坏事。”李曙光表示，如果只是私人利用，公益性的，政府不应该干涉；但是如果占用特定的场所，从事商业性开发，这就存在资源的归属权问题了。

即便是认为涉及商业利益的风能和太阳能应该归国家所有，李曙光也不赞成黑龙江通过地方立法来规定此事。

“（资源归属权）应该由国家（层面）来定义，而不是由一个省市县或某个人来定义。”李曙光说，这里涉及到地方和小集团利益，“既然是国有资产，也就是全民所有的资产，为什么由某个地方政府来掌控这些资产？这些国有资产的收益归地方还是中央？”按《宪法》和有关组织法的规定，省级人大及其常委会只能制定和颁布地方性法规，不能制定全国性法规。

刘俊海表示，即使翻遍《宪法》全文，也找不出“风能太阳能属于国家所有”的条文。根据《中华人民共和国立法法》第八十七条，超越权限或违反上位法规定的地方性法规应予改变或撤销。

李曙光亦认为，这里面有个立法权限的问题，对于资源的权利归属问题，属于基本的经济制度，应该由全国人大或全国人大常委会来制定相关法律解决此问题。

相关法条

矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

——《中华人民共和国宪法》第九条

鼓励民间资本参与能源项目建设和运营、石油和天然气管网建设和能源资源勘探开发等多个领域。

——《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》

鼓励民间资本参与电力建设。鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设。进一步放开电力市场，积极推进电价改革，加快推行竞价上网，推行项目业主招标，完善电力监管制度，为民营发电企业平等参与竞争创造良好环境。

——《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第七条