中国何时推出存款保险?

谈佳隆

银行倒闭了怎么办？存款人的钱找谁去拿？

在美国，有一家联邦存款保险公司（FDIC），它由美国联邦政府创办、为商业银行储蓄客户提供保险的公司。一旦银行倒闭，存款人的存款损失就由FDIC来赔付。

据了解，经过多年调研，中国人民银行目前已经把存款保险制度建设列为当下急需解决的问题之一。6月26日，中国人民银行上海总部副主任凌涛在2012陆家嘴论坛新闻发布会上表示，“从我们调研角度看，存款保险制度建立的各方面条件已经基本具备，这也是参与这项工作的各有关部门基本达成的共识。”

“央行内部已经拟定了一个很完整的关于如何推进存款保险制度的报告，具体的保险规模和银行机构需要上缴的保险费率也已经明确，其中规定，大银行的费率会低一些，小银行的费率会高一些。总体来说，我国存款保险的规模会比较大且向美国看齐，但其合理性仍有待商榷。”国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长夏斌在上海接受《中国经济周刊》采访时坦言。

政府是隐形的存款保险

1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》中首次提出要建立存款保险基金，保障社会公众利益。“存款保险制度并不是新话题，过去20年里，在很多正式文件中都提到过，但迟迟没有解决，最终使得政府要为银行的坏账兜底，滋生了道德风险。”某大型银行一位高层管理者这样告诉《中国经济周刊》。

去年年末，央行金融稳定局局长宣昌能在上海一个内部讨论会上表示：“过早地放开利率是我最担心的问题，特别是在配套措施还没有安排好的情况下就放开。工商银行作为我国最大的银行，他们就和我们说，利率千万不能放开，放开我们就会受不了。”

宣昌能提到的这个还“没有安排好”的配套措施就是存款保险制度。

出乎意料的是，尽管许多方面对利率市场化还心存疑虑忧虑，但与之相关的“重大举措”却很快到来。

今年6月8日，央行正式宣布扩大存贷款利率浮动区间：自当日起，将金融机构存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的1.1倍；将金融机构贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.8倍。这意味着，期盼许久的利率市场化改革大幕拉开。

这一举措随之被业内视为推进建立存款保险制度的倒逼机制。

一位重要的金融政策智囊告诉《中国经济周刊》：“央行金融稳定局自然不愿意过早推动利率市场化，因为该制度一出，银行会加剧竞争，金融稳定性就会降低，倘若出现银行经营不善，就可能重蹈亚洲金融危机后的局面，让央行为银行的坏账兜底。”

中国银行国际金融研究所副所长、战略发展部副总经理宗良在6月的一次讨论会上指出，中国虽然表面上没有存款保险，实际上是隐形的，有政府在做后台，挤兑风险可能反而更低。

时机：危机中还是危机过后

“如果利率市场化放开，必然会上演存款大战，特别是中小银行的存款利率会提高，虽然这对储户是有利的，短期来看是有利的，但长期来看并不一定有利。”宣昌能在上述内部讨论会上提出了这样的看法。

利率市场化改革的推进，亟须存款保险制度的跟进。然而，后者至今仍然缺乏时间表。

6月26日，凌涛明确表示，存款保险制度具体什么时候推出，还要再研究它具体的条件和形式。

一位央行内部的知情人士告诉《中国经济周刊》，2007年前后，央行已经拟订了存款保险制度的实施方案，准备出台。然而当国际金融危机不期而至时，一种观点认为，为了缓解紧张情绪，不至于给脆弱的金融体系雪上加霜，应该延迟推出。而另一种观点却认为，应该在金融危机的背景下出台存款保险制度以稳定市场信心。

这两种看法都找到了相关历史经验。

从历史上来看，美国出台存款保险制度的时机恰恰选在大萧条时期。1933年，美国国会通过《格拉斯?斯蒂格尔法》，建立了联邦存款保险公司（FDIC）和联邦储蓄贷款保险公司。自此之后，美国银行倒闭数量大幅减少，存款保险制度在防止银行挤兑和维护整个金融体系稳定等方面起到了积极作用。

与之相反的是，日本选择在经济稳定时期出台存款保险制度。1957年，日本金融当局向国会递交了《存款保障制度基金法案》。1971年，日本国会公布《存款保险法》。1972年，日本设立存款保险公司。这一制度的建立为上世纪90年代日本应对银行倒闭风潮提供了有力的制度保障。

一位央行内部的知情人士告诉《中国经济周刊》：“目前央行内部正在评估，利率市场化究竟会对银行业产生哪些影响，并最终选择一个各方都认同的时间点出台存款保险制度。”

存款保险法纵容“大而不倒”？

“在利率实现完全市场化之前，政府和监管当局有几件很重要的事情要做，其中一件是存款保险制度的建立，另一件是银行破产保护制度的建立，两者是相互配套的。”瑞银证券首席经济学家汪涛告诉《中国经济周刊》。

从世界范围来看，成熟的金融和经济体均已经建立了相关的存款保险和银行破产制度，并制定了《银行破产法》。而在我国，银行破产这一提法一直以来都被视为禁忌，这是基于会引发不必要的社会恐慌进而形成挤兑的担心。

记者从多方了解到，在酝酿出台存款保险制度的同时，央行也在研究类似银行破产法的法规文本。被称为《存款保险条例》法规的草案已经基本起草完毕，目前正在征求意见阶段。据悉，该条例将在试行的基础上进一步形成《存款保险法》。

此法的意义在于，以法律法规的形式，对问题银行的处理机制、实施接管、提供资金救助、收购承接和债务清偿提供明确的依据和程序，明确职能定位及其与中央银行、监管部门在银行监管、风险处置等方面的权责和协调机制，建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，完善存款保险制度的法律基础环境。

不过，也有观点认为， 在条件不成熟的情况下盲目推出存款保险制度容易造成资源浪费，不仅无法发挥存款保险的制度优势，还容易助长金融机构的道德风险或给金融机构造成额外的负担，不利于行业成长等。

所谓道德风险是指，某一方不完全承担风险后果时所采取的自身效用最大化的自私行为。美国金融危机出现“大而不倒”，欧洲出现主权债务危机，中国出现地方债务平台，其本质上都是道德风险泛滥的表现。

某大型银行一位高层管理者这样告诉《中国经济周刊》：“存款保险法规其实会让银行认为，业务扩张是最好的选择，这样才能够实现自身利益的最大化。而风险问题由于存款保险制度的存在而使自身的责任大大降低。这容易形成‘利益是自己的，风险是社会的观念。银行所要提供的是相对较低的存款保险费率。”

存款保险制度

银行按照规定参加存款保险，缴纳保费，国家组建专门机构负责管理投保银行缴纳的保险费和其他渠道筹资，建立起存款保险基金；当某家银行出现倒闭破产等危机事件时，存款保险机构按照规定标准及时向存款人予以赔付，并依法参与或者组织对这家银行的清算，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。