城市为谁而建？

12月16日闭幕的中央经济工作会议上，城镇化成为最受瞩目焦点。“新型城镇化”也随之成为岁末年尾的最热词汇，并被寄望为中国经济新的增长点和改革的重要红利。

城镇化的重要标志就是把农业转移人口市民化。但在过往城镇化的进程中，由于对城镇化的要义把握不准，所以我国的城镇化率看上去过了51％，但实际上人口的市民化只有35％左右。超过2.5亿涌入城镇的农民工，从某种角度看，他们已经离开土地，但是一个不得不面对的历史问题是，他们目前仍然无法享受到与城镇居民平等的公共服务体系。

这是一个非常现实也很尖锐的问题。医疗、住房、教育、社保还有政府的公共服务，2.5亿农民工的现状对中国的城镇化带来了巨大的挑战。有人因此把过往的城镇化称为“要地不要人的城镇化”。而新型城镇化，就是要遵循普遍规律，正视这些问题，探索一条独特而可持续发展的城市化道路。

长期以来，我们遵循的发展理念一直是先工业后农业、先城市后农村、先市民后农民，这样一种思维现在正在改变。

专家认为，城市化与城镇化看上去是一字之差，实际上内涵和外延完全不同。城市化被更多地理解为是287个地级以上城市的发展，与农民没有直接的利益关系。而城镇化，需要人们把更多注意力放在2800多个县城或是小城市里。中国城市发展研究院首席研究员彭真怀认为，把这些县城做实做美了，才是农民真正的精神家园。

土地城镇化远超人口城镇化

近期，关于造“大城”的新闻频见报端。

一个年财政收入仅4亿元的县，欲打造成“东方迪拜”；

一座年财政收入仅50亿元的城市，要投资千亿元造“古城”；另一座城市则正在“重回明朝”；

西部一座缺水城市竞爆出要挖26个人工湖，最大的达10平方公里左右；

北部一座新造的“大城”，大街上空空荡荡，耗资数亿元的大型体育设施闲置，花费数十亿元建设的人造景点被拆除……

时下，在“拉大城市框架，建设××新城”、“×年大变样”、“形成一座新城，带动一个产业”、“建设国际性大城市”等口号下，从小县城到省会城市，从欠发达地区到沿海发达地区，一些地方造“大城”的冲动正加速上演。

而这些正在建设的“大城”，不少是大马路、大建筑、大立交、大草坪，以大为美，以洋为美，千城一面的景象已隐约可见。

“当前，城市规模快速扩张，土地的城镇化已明，显快于人口的城镇化。”中国人民大学公共管理学院叶剑平教授说，现阶段的城市发展多采用低密度、分散化“面状扩张”的方式，城市规模和占用土地面积迅速扩大。据统计，2000年至2010年全国城镇建成区面积扩张了60％多，远高于城镇人口的增长速度，而同期人均建设用地133平方米，超过国家规定限额的30％。

“行政等级高的城市，其建设用地扩张更快”，叶剑平说，2000年至2010年，地级以上城市市辖区的建成区面积增长95.8％，而同期县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9％。一些省会城市人口占全省人口的比重才百分之十几，但他们拿到的用地指标达到了全省的30％以上，有的甚至达到50％。“在我国这样一个人口众多、发展不平衡的国家里，推进城镇化必须实行大中小城市并举，重视发展小城镇。”

“一些地方在城市建设时，没有从长远的角度考虑问题，不顾自身财力，不顾土地、水等资源的承载力，已经造成很多问题”，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说，我国665个城市中，有将近400个城市缺水，其中大约有200个城市严重缺水；由于缺乏产业支撑，一些地方出现“睡城”现象，每天早晚高峰，有数十万人在同一时间往返十几、几十公里上下班，造成严重的交通堵塞。

“更有甚者，一些城市以‘加速城镇化进程为幌子、以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动，粗放式占用大量土地，其危害比单宗违法用地事件更为恶劣”，刘守英说，一些外表光鲜亮丽的大城市是以牺牲农民利益和靠行政手段突击造成的，甚至不惜以牺牲部分社会成员利益、增大社会不平等程度为代价。

一些城市过度追求城市规模和发展速度，加剧了环境恶化。叶剑平介绍，据有关部门统计，全国90％以上城市水域严重污染，城市生活垃圾以每年8％—10％的速度增长，在50％的垃圾处理率中只有10％达到无害化处理，大多数垃圾只能简易填埋，使一些城市陷于垃圾包围之中。

房价低些，做生意成本少点，交通顺畅些，就医、上学方便点，老人、孩子过马路安全点，在家附近就能买菜、购物，白天抬头看得到蓝天，晚上能看到星星，老百姓对城市生活的要求并不高。然而，在一些地方，豪华的城市建设与人的基本需要渐行渐远。

低成本城镇化不可持续

不可否认，随着经济社会的快速发展，拓展城市发展空间理所当然。但建一座新城并非易事，少则几十亿元，多则几百上千亿元，钱从哪里来？

“土地出让收入，以及房地产相关税费收入是资金的主要来源”，刘守英说，为了加快城市建设和基础设施建设，地方政府对土地出让收入的依赖越来越高，土地出让收入占地方政府财政的比重已从2001年的9.1％提高到2009年的30.8％，以土地为抵押获取的贷款债务规模更是大幅度增长。

走“土地依赖路径”的城镇化之路充满风险。这种建设城市的方式要继续下去必须具备两个条件。其一，房屋价格持续上涨，从而为土地价格的上升提供保障；其二，不断扩大用地规模，并能低价征收土地，从银行持续获得融资。当前，一些大城市的高房价已超过了居民的承受能力，而再过几年，我国城市房屋整体上能达到供需平衡，土地很难像在这样能稳定地给城市建设提供资金；而大量低成本征地拆迁，造成了不少社会矛盾，很多农民既无法融入城市生活，又回归不到原来的农村。

今年，在国家严厉的调控下，一些地方房子不好卖了，地也就不好卖了，上半年全国土地出让收入同比下降30％多，地方政府偿债能力和财政状况面临严峻考验。客观地说，长期以来，我们走的是一条低成本城镇化道路，这种模式存在不可持续的因素，城镇发展是建立在低成本获得城镇建设用地、廉价使用劳动力、环境承载严重超负荷的基础之上的，但是，近年来房价地价、资源品价格以及劳动力价格持续较快上涨，今后城镇化的成本将明显提高。

建一座大楼，往往就会失去一块良田，而不少地方征来的土地利用粗放，造成很多浪费，我们没这个本钱。据了解，我国平原面积不到国土面积的12％，人均平原面积只相当于美国的3.7％。但是，我国土地粗放利用现象严重，许多市、县尚未完成城市化和工业化，但建设用地规模已超过国土面积的20％。若按现在的人均建设用地计算，未来需要约数亿亩土地完成城镇化。与日本的快速发展时期相比较，中国GDP每增长1％，对土地的占用量差不多是日本的8倍。在粗放用地的同时，学校、医院、幼儿园等公共服务设施却比较缺乏。城市低密度盛行导致了更多、更长距离的交通通勤和对小汽车的过分依赖，引发城市交通拥堵、环境污染等。

“一些地方热衷于造‘大城，还有一个重要原因是可以通过投资来带动GDP的增长”，叶剑平说，城市建设刺激了水泥、钢铁等行业的繁荣，也导致了这些行业生产能力严重过剩。为了追求城镇化快速发展，许多地方出现了不计成本、只求速度的倾向，在个别大城市房地产投资已占固定资产投资一半以上。过多过快的建设，挤占了大量社会资源，推高了土地、资金等要素价格、挤压了企业发展的空间，与加快转变经济发展方式的要求背道而驰。“城镇化不能脱离实际，更不能以损害群众利益为代价。如此不顾条件和可能，大搞造城运动，何来科学发展可言？”他说。

新型城镇化核心是人的城镇化

未来10年至20年我国城镇化仍然处于快速发展期，城镇化带来的需求是支撑未来20年中国经济平稳较快发展的最大潜力所在。

从根本上讲，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变，蕴含着深刻的利益结构调整。“在城镇化率已超过50％的今天，作为经济增长机器的城镇化模式必须要改了”，中国人民大学叶裕民教授说，长期以来，城镇化被一些地方片面当作经济增长的引擎，而城镇化过程的本质是要使农民、市民富裕起来。有的地方，只有城市还没有“化”，城镇化率存在虚高现象。由于统计口径方面的原因，在城镇连续居住超过6个月便统计为城镇人口。但实际上，绝大部分进城务工人员仍未能充分享受到城镇的公共服务和社会保障。

“我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要、也有条件提高农民在土地增值收益中的分配比例。”叶裕民说，从维护社会公平正义的要求出发，当前在我国推进城化的进程中，应当消除一切针对进城农民的歧视性政策；完善土地征用制度，让农民能够凭借土地权利参与并分享城镇化的利益；大幅提高进城农民的就业竞争能力；构建完善的社会保障体系，从根本上解决进城农民的后顾之忧，“如果说多造点房子、多修点路、多建几座摩天大楼就算城镇化，那么对城镇化的理解太肤浅了。必须逐步改变传统的增长导向型城镇化模式，以民生改善为根本目的，不单纯追求城镇化的速度，更关注城镇化进程中提高人的生活质量。用科学发展观统领城镇化建设，走一条新型城镇化道路，全面提升城镇化贡量和水平。”

“规划不当是城市病产生的重要原因”，叶剑平说，一是，考虑硬件建设多，考虑公共服务体系建设少，注重单个项目产生的短期经济效益，轻民生规划，造成商业项目林立，公园、绿地等公共空间缺乏；二是，重地面建筑设施布局，轻地下基础设施规划，以至于一下大暴雨，就会发生“到城市里看海”的现象；三是，合理规划的过程，就是一个公共选择的过程，从目的到手段，整个过程都要体现出社会公众的意愿，但在有的地方，规划就是为长官意志服务，换一任领导改一次规划；四是，规划要有强烈的民本意识，新开发项目上马时，必须确保足够容量的道路、给水、排水和学校等设施，以此作为取得开工许可的条件。遗憾的是，不少大型小区建成了，却缺少菜市场、幼儿园和学校等，生活极不方便。“从世界上来看，失败的城市化有一个共同特点，那就是盲目扩大城市规划，在城市边缘形成对比鲜明的贫富差别，经济发展失衡，社会生活失序。”叶剑平说，“更为重要的是要实现工业化与城镇化的良性互动，城镇化应建立在坚实的产业基础之上，不能搞‘空城计”。

“要彻底扭转重物不重人的情况，必须加快政府职能转变。特别是在当前稳增长的大背景下，要警惕片面追求基础设施建设、做大GDP，占用有限的生产要素，延缓经济发展方式转变的进程”，叶剑平说，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应通过构建公平的社会秩序和发展环境，给所有人提供公平的公盐服务和发展的机会，让居民最大限度地、低成本地参与到经济发展过程之中，并分享其成果，让城镇化与经济发展脉搏相呼应，与人民生活改善相联系。

未来，我国还将有3亿多人告别农村、进入城市，在十几亿人口的大国推进城镇化，进而实现现代化，在人类历史上没有先例可循。城镇化已经取得的成就举世瞩目，其健康发展在很大程度上决定了中国未来的发展高度，也深切影响着国民的归属感和幸福感。城市为谁而建？怎样建造幸福之城？这些问题值得每个人深思，也为未来的城镇化指明了方向。

（据《人民日报》等报道）