地质工程中地质灾害防治制度的立法研究

肖飞 杨菲

随着人类活动的日益频繁，在促进经济快速发展的同时，对于地质构造的破坏也在日益加剧，地球对于人类活动破坏的有力反击就是地质灾害的频繁发生。近年来，我国各种形式的地质灾害接踵而来，据统计资料显示，我国每年因地质灾害而造成的损失约为三百亿元人民币，这样一个庞大的数字不能不引起我们的重视，在全国各地，尤其是经济比重较大的城市进行地质灾害防治工作已经是刻不容缓的大事。虽然我国早在2004年3月1日就已经开始实施《地质灾害防治条例》，完成对地质灾害防治制度的立法工作，使得地质灾害防治工作有了法规依据，但是，经过九年的实践，科技得到飞速发展，地质灾害防治手段不断更新，显然旧的法规已经不适应社会发展的需要，不能给现阶段地质工程中地质灾害防治工作的全面有效开展提供平台，因此，对于地质工程中地质灾害防治制度的立法是现阶段社会发展的需要，是有效减少经济损失和生命威胁的需要，是地质工程得以顺利开展的需要，能够为地质工程中地质灾害防治工作提供政策引导和法律依据，是当前有效开展地质灾害防治工作的重要保障。为了进一步加强地质灾害防治工作，2011年6月1日，国务院第157次常务会议审议通过了《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》，并于6月13日正式印。《决定》的印发，是我国地质灾害防治事业发展的重要里程碑，对进一步理顺和完善地质灾害防治工作体制和机制，加强和改进新时期地质灾害防治工作具有重要指导意义。由此可见，国家已经高度重视地质灾害防治制度的立法。

1地质工程中地质灾害的类型

中国的地质灾害共可分类十类，分别为地震灾害、火山灾害、滑坡崩塌泥石流、地面变形，海洋(岸)动力、水质与环境污染、开挖工程、沙漠化，地方病、洪水与风沙。在这十类地质灾害中，完全没有人类活动参与的地质灾害严格来说也只有火山灾害这一类，其它分类中的地质灾害都或多或少与人类的活动有关系，也就是说由于工程导致的诱发性地震、违规开山取石诱发的泥石流、山体滑坡等、非法开采地下资源或是开采缺乏科学性而导致的地面变形，开裂、沉降等、过度碳排放导致的全球温度上升，使得海水平不断提升等、人类活动形成的污染物排放超标、开采工程如煤、石油、天然气、金矿等开挖工程性地质灾害、沙漠化、地方病以及洪水和风沙，这些都是地质工程中地质灾害的类型。因此，严格的说，地质工程中地质灾害防治工作重点主要是针对人类活动对地质构造造成的破坏进行弥补，以减少地质灾害的发生，减少经济损失和人员伤亡，促进经济和整个社会可持续化发展。

地质工程就是研究人类的工程活动与地质环境的相互作用，以便认识评价，改造和保护地质环境。在现代化的科学技术的支撑下，更为有效的地质灾害防治手段需要新的制度立法来支持，并对人类工程活动进行监督和限制，避免对地质环境造成过度破坏。所有与人类活动有关的地质灾害都被包括其中，都需要建立完善的制度和法制化予以监督，才能更好的促进经济与地质环境的和谐统一。

2地质工程中地质灾害防治制度立法的重要意义

对地质工程中地质灾害防治制度进行立法不但可以提高地质灾害防治力度，还可以完善和改进原来弛质灾害防治立法体系的漏洞和不足，落实更为科学合理的防治制度规范，并为政府的权力运行和公民的权利保护提供有效的法律保障，因此，地质工程中地质灾害防治制度的立法具有重要的现实意义。

2.1地质工程中地质灾害防治制度立法是现阶段地质灾害频繁发生的客观要求

在地质灾害立法过程中，日本的立法值得我国借鉴。日本每一次地质灾害发生后，都会出台相应的防治法文。近年来，紧跟南方极冷天气灾害，四川汶川发生7，8级地震，而后甘肃周曲县又发生特大泥石流，以及部分石油、采煤矿区等发生重大地质灾害事故等，这些地质灾害给我国的经济造成非常大的损失，同进也夺去了众多同胞的生命。但值得庆幸的是，国家正不断地加大地质灾害防治力度，大量资金被用于防灾治灾，而且，國家非常重视通过立法徐径，以法律规范的形式。将地质灾害防治工作系统化，制度化、规范化，赋予其强制性和权威性，通过“依法防灾”、“依法救助”、“依法治理”来进行综合性的地质灾害防治工作。这种以法防灾治灾举措的目的，就是要以制度法制化来减少地质灾害给人民的生产生活造成的负面影响，因此，仅靠一部《地质灾害防治条例》进行规范和约束，很难达到理想要求，必须进行新的立法，才能完善地质工程中地质灾害防治制度。

2.2地质工程中地质灾害防治制度的立法是多部门联合防治的纽带

地质工程中地质灾害防治需要多个部门承担不同的权限和职能，这些不同的机构负责不同的地质灾害防治管理事项，而对于同一地质灾害在防治过程中，可能涉及到所有机构的所有人员或部分人员，因此，必须要有一个带有强制性的纽带将这些机构联系起来，才能实现统一管理、统一防治的目的。地质工程中地质灾害防治制度的立法，可以将灾害防治制度法制化，强制要求所有机构或部门必须共同对同一地质灾害进行防治，才能最大限度地减少损失。这种地质灾害防治制度的法制化，能够将国土资源局、地震局、水利局、安全生产监察部门监管的矿山灾害等机构有机的统一管理，而又不影响各自的独立职能，从目前我国的国情来看，从立法角度来联合备部门对地质灾害的防治工作是非常必要的。

2.3地质工程中地质灾害防治制度立法是地质灾害防治法律体系的重要内容

地质灾害防治制度立法面对的是所有类型的地质灾害，包括地质工程中的地质灾害防治制度立法，而且地质工程中地质灾害防治工作涉及到地质灾害类型的绝大多数，因此，地质工程中地质灾害防治制度立法是地质灾害防治法律体系中的重要内容。虽然我国已经拥有相关的法规政策，但由于现代地质灾害的复杂性和防治手段的不断更新，原有的法规难以满足时代发展的要求。因此，对地质工程中地质灾害防治制度进行法制化建设是充实和完善原法规的必经之路。

2.4地质工程中地质灾害防治制度立法是我国法制建设的，必然要求

法制建设要延伸到社会每个领域，才能充分保障公民的权利和政府的权利运行，才能消除法律盲点，实现完善的法制化社会。而地质工程中地质灾害防治制度必需响应现阶段国家减排低碳经济的号召，从法律上完善地质灾害防治制度，因此是尽快完善我国法制化建设的必然要求。为了减少人类活动对于地质环境的负面影响，必须从法律高度进行监督和约束，使人们能够依法减灾、依法防灾、依法救灾，最终完善相关的法律体系。

3地质工程中地质灾害防治制度的法规现状

我国地质灾害防治法规建设经历了十多年的历程，从1999年的《地质灾害防治管理办法》到2004年的《地质灾害防治条例》，再到2011年的力务字印发的《关于加强地

质灾害防治工作的决定》，可以说从法制角度逐步实现了地质灾害防治制度的法制化建设，使得地质灾害防治工作有法可依。

但是，1999年地质灾害防治制度立法讲求的是“群测、群防、群治郴政策，这种群的特征法规明显已经无法满足现阶段地质灾害的防治需要。尤其是目前的地质工程中的地质灾害防治工作。要求准确、安全、可靠、科学，独立，这些特性要求现代化的立法来支撑，才能达到最佳的防治目标。而2004年的地质灾害防治法规又过于笼统，不能起到很好的约束性，而且可行性也无法可靠保证，因此，必然针对目前地质工程中地质灾害防治制度进行立法，才能更实际、更有效，更有可行性。2011年国务院印发的《决定》，是地质灾害防治制度立法的里程碑，它从顶层设计的高度对地质灾害防治制度进行法制化要求，提出坚持属地管理，分级负责、预防为主、防治结合中、群专结合等五项原则，实现了地质灾害在理念，体制、机制，手段措施等方面的创新。

可见，地质工程中地质灾害防治制度的立法是对地质灾害防治法制建设的完善和补充，响应了2011年《决定》的原则，能够更好排除《决定》治理盲点，为地质工程所有地质灾害的综合防治提供有力的法律依据和强制措施，有效将地质灾害的不同机构进行联系作业，最大限度的调动政府职能在地质灾害防治中的作用发挥，为灾后迅速有效的重建打下法律基础。

虽然我国已经初步形成了地质灾害防治的法律体系，但由于我国地质灾害类型多，分布广，灾害严重，而防灾救灾能力相对较弱，使得地质工程中地质灾害防治制度仍呈现出以下几方面的矛盾：(1)地质灾害防治立法层级太低，体系不完整，缺乏规范地质灾害防治管理的基本法，(2)现行法律对地质灾害管理部门的职能定位不明确；(3)地质灾害应急预案缺乏其应有的效用；(4)地质灾害防治资金来源规定不足；(5)众多问题得到不法律的规定和调整。这些问题不能从法律角度得以解决，地质工程中地质灾害防治工作就难以有效开展，就不能从根本上化解矛盾，不能在地质灾害来临时采取有效的防灾减灾措施。因此，地质工程中地质灾害防治制度的立法必须尽快完成。

4完善地质工程中地质灾害防治制度的对策

我国目前的地质工程中地质灾害防治制度没有核心的基本法作支撑，不能很好的解决地质灾害问题，若想改变现在地质灾害防治制度过于盲目，无核心法可依的现状，打破地质灾害防治制度过于松散和区域性的局面，必须尽快完成地质灾害防治制度的立法，形成地质灾害防治的高层级法律，并以此为核心来开展地质灾害防治工作，这样才能有效汇集防灾力量、防灾资金，采取有效的防灾预案，依法进行防灾工作。

4.1加快地质灾害防治制度立法进程

只有最高层级的立法出台，才能将所有地方的地质灾害防治法规进行统一和调整，才能为各类型的地质灾害提供防治的基本法，实现依法防灾治灾减灾，并将以前无法解决的矛盾通过立法得以解决，使得单一地质灾害的法规以最高层级的基本法为核心，为依据来完善自身法制建设。为了达到这一目的，改变目前我国地质灾害防治制度的法制独立化和混乱化的局面，必须加快地质灾害防治制度立法进程，为地质工程中地质灾害防治制度提供核心法，实现法制化的防灾救灾制度，才能有效缓解地质灾害的破坏程度。

4.2地质灾害防治制度的立法化解所有矛盾

目前地质灾害防治制度存在的众多不足和矛盾，究其根本原因就在于没有基本法做防灾治灾依据，各地方出台的法规不具有统一性，过于独立，而且不能对地质灾害的防治上升为国家行为，而地质灾害防治制度的立法，则将所有地质灾害防治进行了统一和调整，将地质灾害防治上升为国家统一管理防治行为，这一立法能够将目前存在的所有矛盾一一化解，真正实现人力、资金、方案、手段、措施、指挥等一体化、科学化、法制化，并对各地质灾害防治机构的职能进行定位和调整，以强制化手段实现对各机构的管理与指挥。对抗灾治灾提供了充足了资金支持。

4.3在地质灾害防治制度的立法中加强对管理机构的联合规定

地质灾害防治工作并不是一个机构能够完成的，需要人力、财力、评估、预案等多方面的机构协调进行，才能将地质灾害危害降到最低。由于这种联合防灾体系没有法律做桥梁，很难通力合作，出现目前我国地质灾害防治工作有时出现要人无人、要资金无资金、要预案无预案的尴尬境地。因此，只有通过立法的途径，通过法律的约束和定位，才能将所有地质灾害防治机构进行重新定位和调整，才能将它们联合起来，齐心和心来防治地质灾害。

4.4地质灾害防治制度的立法中要加强“五到位”建设

立法的目的就是对地质灾害防治制度进行细化规定，从细节解决地质灾害防治工作存在的问题，因此，在地质灾害防治制度的立法中，要加强“五到位”建设，即地质灾害危险性评估工作到位、地质灾害防灾预案到位、地质灾害隐患点巡查到位、地质灾害防治宣传材料发送到位和地质灾害灾情险情人员到位。对于这“五到位”，需要所有机构如国土资源局，水利局，气象局、地下开采监察等都工作到位，才能将地质灾害防治制度的优越性充分发挥。加快这些工作的法制化进程，能够从根本上

5完善地质工程中地质灾害防治制度的立法构想

鉴于地质灾害爆发日益频繁的现状以及我国当前地质灾害防治制度存在诸多的问题，对于地质灾害防治工作进行完善立法已显得尤为必要与迫切。

5.1制定《地质灾害防治基本法》，完善单一灾种立法

地质灾害防治基本法理应由全国人大或者全国人大常委会制定，以提高其立法层级和立法效力，充分体现其权威性。同时，对于某些地质灾害内容如地震、泥石流、洪涝等应以地质灾害防治子法的形式在专门的立法文件中规定，对于已颁布实施的法律法规，在保持原有立法的基础上，只需做出些微相应的调整和合理的布局，就可以逐步建立起我国地质灾害防治的立法体系，既在一定程度上节约了立法成本，又充分提高了地质灾害防治立法工作的成效。这种统一立法模式和分散立法模式相结合、中央立法和地方立法双管齐下的立法形式是我国现今地质灾害防治立法的较佳选择。

5.2保障人权原则，公开公正原则，权利义务一致原则，权力监督原则

地质灾害防治法的基本原则可以归纳为保障人权、公开公正、权利义务一致、权力监督的原则，这几个基本原则体现了地质灾害防治立法的目的和要求，同时也是构建地质灾害防治法基本制度的重要基础之一。保障人权原则不仅要求保障公民的生命权和财产权等基本权利在地质灾害中免受侵害和挽救损失，在赋予国家紧急状态权的同时。我们也要考慮如何防止权力被滥用的可能性，防止政府权责范畴的不作为，不履行给付义务或履行瑕疵，而给受灾民众的人权带来更大的损害。公正公开原则要求规范保护公民基本权利实现的行政程序；权利义务一致原则要求通过立法对政府权力进行合理的分配，警惕权力过分集中形成一家独大的场面，又要防止多头管理，权力太过分散而导致相互推诿扯皮，影响各部门职能的最大发挥，进而影响防灾救灾的工作进程。权力监督的原则要求规范政府的公权力。切实依法行政，以权利、监督、责任等制约政府公权

5.3完善地质灾害应急法律机制

地质灾害应急法律制度包括应急机构的设置、应急预案的制定、应急响应的启动、应急的救援等机制。因此，就目前地质灾害防治工作来看，需要对地质灾害应急机构的设置做出明确规定，要完善地质灾害预警系统，要完善地质灾害应急预案制度。

5.4建立地质灾害救济法律机制

法谚云：“无救济则无权利。”权利自始都是与救济紧密联系的，公民权利即使在法律中规定得再完备，列举得再全面，如若没有相应的救济措施、救济程序的规定，这些法律字面上存在的权利将变得毫无意义。因此，在立法中，需要完善地质灾害行政救济与补偿制度，需要完善地质灾害防治法中法律责任的规定，需要建立地质灾害保险法律制度，这一系列的法律制度的出台才能真正完善地质灾害防治制度的立法工作。

6结语

随着地质灾害发生频率的不断增加，地质灾害防治制度的立法上升为地质灾害防治工作的重要依据和保障，是地质工程中地质灾害防治工作的政策引导和法律依据。我国是一个地质灾害发生类型多，分布广的国家，地质灾害灾情越来越严重，靠以往的地质灾害防治法规已经无法满足现阶段地质灾害防治工作要求，因此，必须针对目前地质灾害防治制度法规存在的问题，从立法角度来提高地质灾害法制层级，形成地质灾害防治制度的基本珐和核心法，为当前我国地质工程中地质灾害防治制度提供一个法律平台，对地质灾害防治机构进行职能的重新定位和调整。将所有机构联合起来，加强细分防治措施的法制建设，进一步健全和完善地质灾害防治法律机制，才能为地质工程中地质灾害防治工作提供有效可靠的法律依据。