我国出版业的政策变迁轨迹分析

周志萍

摘要：中国出版业的现状是不断改革中的国有出版机构与民营机构交织发展的结果，是党和政府逐步放松对出版业的经济规制和调整、强化、巩固政治规制的结果，是从行政性垄断向着市场化蜕变的结果。

关键词：出版业；改革；政策变迁

我国出版业的现行体制模式形成于计划经济时代。从1978年开始的改革首要问题是解决图书供给严重不足与国民文化饥渴的问题，可以说，中国出版业的改革是从增量发展开始的。纵观30多年的改革历程，大体经历了三个阶段。

第一阶段（1978-1991）：增量发展与发行体制改革阶段

这一阶段，出版方针从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，初步明确了出版具有文化和经济双重属性，出版单位由单纯的生产型逐步转变为生产经营型，同时，发行体制改革也开始起步并逐步深化。这个阶段发展的重心是放松对出版社经营活动与发行领域的规制，以扩大出版产业的整体规模，增加图书品种和单位印数量，使发行主体多元化，从而拓展图书流通领域，迅速满足国民的文化需求。

总的看来，增量发展策略在出版业中体现为逐步放开图书流通领域，从而增大了图书供给量、壮大了出版业的整体规模和出版能力。但是在这种急速的增量发展过程中存在着许多问题，值得我们去反思。首先，改革尚未触及出版体制问题，带有浓重的计划经济色彩，主要是通过行政手段推动，常常与实际情况抵牾。再次，国有出版产业规模的扩大并不是通过市场主体自然发展的结果，而是按行政结构模式设置的产物，因此，产业结构基本上是延续了计划经济时代的模式，而不是通过市场竞争的优胜劣汰。这样一来，整个产业就会呈现出“优不胜、劣不汰”的低水平重复建设，形成行政化的垄断格局。第三，从组织结构上看，国有出版机构仍然没有脱离行政区域化的科层制模式，更像是一个个的政府机构，而非市场主体。增量发展也只是在行政模式下的同质复制，第四，由于政策和法规的缺陷使得民营书业不能正常地发展，将大量的出版资源流向了一些素质不高、单纯地追逐金钱的不法书商手中，从而造成极大地资源浪费与产业的畸形发展，同时为权力寻租提供了可能。

第二阶段（1992-2002）增质发展与集团化改革阶段

1992年中共十四大确定了建立社会主义市场经济的改革目标，1993年十四届三中全会明确提出“整体推进、重点突破”的战略，直逼国有部门，决定要在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度，至此国有部门的市场化改革趋向上升到了体制变革的层面。

与前一个阶段相比，这阶段的重点从增大规模和数量转向提高质量和效益。与广电业相比，出版业的增质发展重点不是减少机构的数量，而是旨在优化出版机构的集团化。1998年12月新闻出版总署批准了以资本运营为纽带的上海世纪出版集团和广东出版集团，开始了政府主导下的资本化的出版集团试点改革。2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》提出要以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，以期打破政府命令式的市场运作模式与行政区域化的发展格局，但实际上直到现在出版集团的组建仍无法摆脱行政力量和突破行业界限与行政区域格局。

总的来说，这个阶段的改革旨在纠正低质同构性的规模扩张，通过集团化战略实现优化结构和提高质量，取得了相当的成绩，然而这种减量增质发展仍旧是没有脱离行政结构框架，没有上升到出版体制层面的变革。其一，集团的组建是在行政事业体制下，由各级政府以行政命令的形式组合而成的，其性质是由各级党委领导下的事业机构。其二，各级集团的出现使得中国的出版产业结构发生了变化，形成了集团、专业出版社为基本框架的结构模式。但这种变化与前一个阶段具有同构性，同样是由中央部委（国家级）集团 和地方集团构成的行政化格局。国家级和地方级集团、地方集团间也具有同构性。出版集团既无核心主体，也很难进行实质性运作。其三，没有将实际上打破地域界限的民营书业纳入规制与发展的范畴，民营书业依旧在二渠道的名分下潜行。

第三阶段（2003年至今）体制改革及全面推进阶段

2003年，新闻出版总署下发了《新闻出版体制改革试点工作实施方案》等文件，昭示着中国出版业，乃至整个媒介业的改革全面推进。首先，将出版业按意识形态属性的不同分为公益性事业和经营性产业两类，把除人民出版社等意识形态属性较强以外的出版社从现在的事业体制中分离出来，按现代产权和企业制度改制，实行所有权与经营权分离，并推进出版集团区域整合和跨地区经营。其次，全面放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营，步入了资本化的历程。

至此，中国出版业的改革与发展开始触及到了体制层面，政府对出版等媒介的干预范围和程度有了相对明确的分野。人民出版社等公益性事业属于意识形态宣传范畴，由政府来主导；其他出版社等经营性产业由市场来调节，政府只管不办，并进一步放松了对其的经济规制。这样一来，出版业就会形成两种体制并行的格局，一是中央和地方人民社所保留的事业体制，二是转制后的其他社所实行的国有商业（市场）体制，这意味着大部分出版机构将转变为国有企业，将逐步打破了行政区域化的结构模式，形成以市场机制调节为基础的出版机构。此外，民营发行机构的隐性状态开始得以改变，在一定程度上打破了长期以来的体制内外之别，民营商业体制浮出水面，从而在流通领域基本打破了国有垄断的市场格局。

我们以一种历史动态变迁的角度考察了中国出版业的改革与发展的历程，即用演化经济学的方法①来考察了出版业的历史路径。纵观中国出版业改革发展历程，从整个产业的角度来看，中国出版业的现状是不断改革中的国有出版机构（显性机构）与逐渐浮出水面的民营机构交织发展的结果。从政策变迁层面上来看，则是党和政府逐步放松对出版业的经济规制和调整、强化和巩固政治规制的结果。从产业市场竞争结构来看，则是从行政性垄断向着市场化蜕变的结果。而中国出版业现在所面临的是资本全球化、新的信息传播技术发展与全球媒介放松政府规制所构建的复杂而多变的世界媒介格局，这不仅仅意味着我们将应对跨国媒介集团的冲击，还意味着要应对媒介过剩与产业融合的挑战，也意味着将应对出版形态乃至整个媒介形态变化所带来的挑战。

(作者系北京电视台主任编辑)

注释：

① 德，柯武刚、史漫飞，《制度经济学：社会秩序与公共政策》， 北京：商务印书馆，200年11月版，第45页。