从官本位到民本位：路径与选择

黄苇町

胡锦涛总书记在“7·23”讲话中强调，推进政治体制改革，要通过扩大公民参与来发展人民民主，并更加注重发挥“法治”在国家和社会治理中的作用。要达此目标，从制度机制和思想文化上铲除“官本位”现象的残余极为重要。

所谓“官本位”主要有两重含义：一是指以官员的意志和利益为轴心的资源分配方式和社会权力结构；二是指以官职的有无与大小作为衡量人的价值的主要标准。“民本位” 相应也有两重含义：一是指人民是国家的主人，官员权力是由人民赋予并用来为人民服务的国家体制；二是指人民高兴不高兴、人民满意不满意是衡量官员的主要价值取向。显然，坚持“民本位”是我们党的宗旨和社会主义制度的要求。

认清“权力是谁给的”这个根本问题

我们党执政已经60多年了，但对于有两千多年封建传统的中国来说，要用先进的“民本位”的政治文化取代腐朽的“官本位”的思想影响，引导人民群众特别是各级领导干部转变观念非常重要。要围绕“权力是谁给的”这个根本问题，树立“权为民所授”、“权为民所用”的观念。在官民关系上，实现由“主人”向“公仆”、由“家长”向“儿女”的转变；在权责关系上，实现从“重权轻责”向“慎权重责”的转变；在“当官”与“发财”的关系上，实现由“升官发财”到“当官别发财、发财别当官”的认识转变。而且，对于领导干部来说，最重要的不仅是口头上承认这些。即使我国封建时代的思想文化著述，也没有谁公开宣扬过“以官为本”，没有任何朝代宣布要实行“官本位”制度，有关“民本”的言论却很多。如现存最早的历史文献汇编《尚书》中说的“民惟邦本，本固邦宁”，孟子的“民为重，社稷次之，君为轻”等。

官本位最集中的表现和最致命的危害，就是当坚持国家利益和人民利益与掌握他命运的上司的意志相悖时，他会为了自己的仕途而放弃后者，也就是放弃了自己的职业操守。因此，必须坚持“以德为先”的用人原则，把那些“双重人格”的领导干部换下来，用那些坚持党的宗旨意识、真正确立了“民本位”观念的干部顶上去，才能保证改革的健康推进。

领导干部的特殊待遇要从体制机制上去除

“官本位”观念至今仍有市场，是和人们羡慕一些领导干部的社会地位和特殊待遇分不开的。这就是所谓“身份性消费”，也就是说消费权利因人而异，具有专属性，必然遭致普通群众的不满。作为苏共掘墓人的叶利钦，当年就是靠打着反腐败、反特权的旗号，赢得了人们支持的。新中国成立后，也仿照苏联对领导干部建立了住房分配制度、“特供”制度、医疗保健和疗养制度等相应的待遇，但并未在社会上引起很大反响。一个重要原因是作为经过战火考验的理想主义的一代，大都严于律己、公私分明。但也必须看到，在经过几代的传承后，有些新提拔的领导干部的群众观点和群众感情都淡漠了，各种特殊待遇却保留甚至还膨胀了。在很大程度上仍是领导者决定干部升迁的情况下，为领导服务的质量，是一些“行政主管”获得晋升的主要手段。

我国领导干部的特殊待遇产生于战争年代保障担负重要责任者的需要，也与经济发展水平不高有关。而且，越是经济相对落后的地区，公职人员的收入就显得越稳定、越有优势，“官本位”意识也越浓。东部沿海地区的餐馆招呼客人多称“老板”，而西部不发达地区多称“领导”。要克服“官本位”，就要以经济建设为中心大力发展生产力，在经济发展的基础上缩小社会分配差距。其实，在一些物质生活资料丰裕、各种消费服务发达的市场经济国家，官员一般都没有公家提供的住房、公车、保健医疗，其待遇体现在足以保证其过上体面生活的薪酬上。而社会的普遍富足，也使官员的收入并不突出。因此，随着我国人民财产性收入的提高和医疗卫生等社会保障事业的发展，领导干部排他性的“身份性消费”会逐步减少，货币性消费会逐渐增加。

实行“官位”开放，变“官本位”为“官本分”

在权力仍然缺乏足够的制约监督的情况下，当官掌权便成为了“快乐当中最快乐的享受”。可以说，“官本位”的本质是“权本位”，是对权力运用、滥用、享用的崇拜。因此，消除“官本位”最有力的措施就是要加强对公共权力的制约与监督。

在上级机关甚至领导者个人选拔干部的现象仍大量存在的情况下，由于“官帽”不是人民群众给的，能否升迁也不取决于一般群众，要求领导干部都有很强的公仆意识是不现实的。因而跑官、要官甚至买官、卖官现象屡禁不绝也是不奇怪的。实行“官位”开放，进行公开选拔、公开竞选，实施“民”可以考官、罢官，从体制层面真正把“官帽”、“官运”交给人民群众，就必然能将民畏官变为官畏民，从“官本位”变为“官本分”。

坚持依法行政，不断提高人民当家作主的质量

要巩固从“官本位”到“官本分”的转变，除了要以人民群众的民主权利来制约官员行使的公共权力，还要通过分权制衡的方式以权力制约权力、以责任制约权力、以程序制约权力。

大量事实证明，偶发的群体性事件，多数与干部不良作风分不开；恶性群体性事件，主要与司法不公和执法粗暴相联系。而大规模群体性事件，一般反映的都是制度不公或背后的腐败问题。因此，“依法行政”最重要的含义是依法治“官”，而非依法治“民”；是依法治“权”，而非依法治“事”。很多官民纠纷都源于政府职责混乱。

有人说，现在是“市场这只看不见的手，越来越看不见；政府这只看得见的手，越来越闲不住”。政府与其他市场主体争夺利益，就丧失了主持公正的能力，也会形成干扰司法的权力。因此，要使各级政府成为有限政府、服务型政府、民生型政府。政府的行政行为，也要由侧重于审批向更加重视服务转变，这是消除产生“官本位”意识的制度根源。

激发社会活力，拓展人的价值实现途径

改革开放以后，我国曾出现两次公务员下海经商热，最突出的一次就是邓小平南巡讲话以后我们党提出建设社会主义市场经济之时。后来很多“下海”者又“上岸”了，一个重要原因，就是创业环境发生变化，很多创业者感到与当公职人员相比已不占优势。进入新世纪后，有的省又提出“个人创家业、能人创企业、干部创事业”的口号，掀起了新一轮的创业热潮。实际上，尊重社会多元，倡导自主创业，拓宽人们获取物质财富和实现自我价值的渠道，这是消除“官本位”的必由之路。

要通过制度设计，使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会环境。公务员和非公务员之间，也要创造进行职业身份转换、人员交流的条件，包括教授可以中途从政，官员也可以转行教书；民被选上是官，官员落选就当民，退休后的待遇也相互接轨。

当公职人员不再成为一个稳定的、终身性的、有自己利益的特殊社会群体，无论对于增强公务员队伍的活力和能力，还是对于消除“官本位”意识的影响，确立“民本位”的观念，都是有益的。当然要做到这一点尚需时日，但有步骤地、渐进地进行这方面的改革，还是完全可行的。

（作者为红旗出版社原副总编辑）

责编/艾芸袁静美编/李祥峰